زمینی که مناسب بازی در برجام نبود

اعتمادآنلاین| بهزاد صابری- سال 97 از جنبه سیاست خارجی و بین‌المللی برای ایران سالی پرتلاطم، پرچالش و سرشار از تحولات بود. اعلام تصمیم ترامپ برای خروج از برجام در اردیبهشت‌ماه سال 97 باعث شد وضعیت کجدار و مریزی که در از ماه ها پیش در ارتباط با رویکرد آمریکا به برجام ایجاد شده بود خاتمه یابد و ایران وارد دوران جدیدی در روابط خارجی خود شود که مقتضیات متفاوتی داشت. آمریکای ترامپ سیاست تازه خود در قبال ایران را «فشار حداکثری» نام نهاد و ضمن بازگرداندن تمام تحریم هایی که به موجب برجام آنها را برداشته بود، هیچ ابزار ممکن برای بیشتر کردن فشار بر دولت و مردم ایران را بدون استفاده نگذاشت.

در این میان، فارغ از بحث های پرحرارتی که در مراجع مختلف تصمیم گیری و نیز در فضای عمومی در خصوص بایدها و نبایدهای نحوه واکنش ایران به این رخدادها درگرفت، یک موضوع مرتبط با گذشته نیز دستمایه ی گفتگوها و بحث ها شد؛ و آن تاثیر استحکام یا ضعف ساختاری برجام در ممکن شدن خروج آمریکا از این توافق بود. در این بحث ها البته بی دقتی هایی هم (چه عمدی و یا از سرناآگاهی) صورت گرفت؛ مثلا برخی به سراغ یک تیتر قدیمی از روزنامه شرق رفتند که از قول آقای ظریف می گفت: «امضای کری تضمین است» و با کنار هم نهادن آن تیتر و خروج ترامپ از برجام، نتیجه گرفتند که تیم سیاست خارجی ایران از سر سادگی تمام تخم مرغ های خود را در سبد امضای کری نهاده بوده و بعد با خروج آمریکا مواجه شده است. در حالی که بحث امضای کری در تیتر مزبور ارتباطی به برجام نداشت. آن تیتر مربوط به زمانی پس از اجرایی شدن برجام است که کنگره آمریکا با وضع یک قانون در مورد خارجی هایی که به ایران سفر کنند، آنها را از ورود بدون ویزا به آمریکا محروم کرده و ملزم به اخذ ویزای آمریکا برای ورود به این کشور می کرد. در آن زمان این بیم می رفت که اجرای این قانون، باعث شود به رغم برچیده شدن تحریم های ثانویه آمریکا علیه ایران، به طور غیرمستقیم مانعی جدی بر سر راه تجارت اتباع کشورهای ثالث با ایران ایجاد شود.

در آن زمان دولت ایران موضوع را پیگیری و اعتراض کرد و در مقابل آقای کری نامه ای رسمی نوشت با این محتوا که ما به عنوان دولت آمریکا به برجام پایبند هستیم و برای رفع نگرانی شما، می توانیم قانون کنگره ویزا را به گونه ای اجرا کنیم که به تعهدات برجامی مان لطمه ای نزند. یعنی دولت آمریکا ابزارهایی در اختیار دارد که بتواند در روند اجرای این قانون، مانع به مخاطره افتادن منافع ایران شود. آن تیتر موردنظر، برگرفته از مصاحبه های دکتر ظریف و دکتر عراقچی در آن زمان است که گفته بودند امضای کری به عنوان وزیر خارجه، برای دولت آمریکا تعهدآور است و کری تضمین کرده است که ما تعهدات خود را انجام می دهیم. در عمل نیز تا حد زیادی همین طور شد و در آن زمان، با اقدامات دولت وقت آمریکا از قبیل صدور ویزاهای ده ساله و چند بار ورود برای افراد مذکور عملا قانون کنگره دور زده شد و آن قانون مانع جدی بر سر راه تجارت با ایران ایجاد نکرد.

اما گذشته از موارد این چنینی، این سوال قابل اعتنا و جدی است که آیا می شد برجام را چه به لحاظ محتوایی (یعنی متقابل بودن داده ها و ستانده ها) و چه به لحاظ شکلی و حقوقی طوری تنظیم کرد که ضمانت اجرای بیشتری داشته باشد و به عنوان مثال، رییس جمهور بعدی آمریکا نتواند از آن خارج شود؟

در خصوص جنبه اول، ایرادهایی از همان ابتدا گرفته شد و البته پاسخ های فراوانی هم داده شده است. مسئولین سیاسی و فنی کشور، به ویژه مسئولین محترم سازمان انرژی اتمی کشور، در موارد متعدد با تفصیل توضیح داده اند که اولا همه ی «داده ها»ی هسته ای از سوی ایران، در ازای «ستانده ها» از جنس لغو تحریم ها بوده است و به اصطلاح، تا زمانی که نستاندیم، ندادیم. ثانیا، در برابر احتمال بدعهدی و اقدام طرف مقابل برای «پس گرفتن» داده هایش، همه ی داده های ایران از جنسی هستند که به سادگی و در مدت زمان بسیار کوتاهی قابل باز پس گیری و اعاده به وضع سابق، حتی در مواردی بسیار فراتر از وضع سابق باشند. برخی از موارد که حتی قابلیت اعاده آنی دارند. مثلا بخش بسیار مهمی از تعهدات برجامی ایران، از جنس «شفافیت» و «نظارت پذیری» است؛ که همه اینها در صورتی که تصمیمی اتخاذ شود، به طور آنی و با یک دستور می تواند متوقف شود.

همچنین، بخش مهم دیگری از تعهدات برجامی ایران مثل رعایت درجه غنی سازی، یا میزان مواد غنی شده، یا بکار گرفتن انواع مشخصی از سانتریفیوژها و غیره نیز به طور لحظه ای قابل تغییر و اعاده به وضع سابق هستند. تنها بخشی از تعهدات ایران جنبه فیزیکی داشته اند (مثل برچیدن تعدادی از سانتریفیوژهای فعال یا خارج کردن کالندریا از قلب رآکتور اراک) که اینها هم با توجه به سطح بالای فناوری و آمادگی سازمان انرژی اتمی، در صورت تصمیم نظام می توانند در مدت زمانی بسیار کوتاه (برخی ها ظرف چند روز و برخی حداکثر ظرف چند ماه) نه تنها به وضع سابق، بلکه بسیار فراتر از وضع سابق تبدیل شوند.

آنچه باقی می ماند، مساله ضمانت اجرای حقوقی خصوصا با توجه به نظام حقوق داخلی آمریکا است. اینکه آیا مثلا اگر برجام به جای یک برنامه اقدام سیاسی، در قالب یک معاهده تنظیم می شد و به تصویب سنای آمریکا می رسید، جلوی اقدام ترامپ گرفته نمی شد؟ پاسخ به این سوال، باز از دو جنبه برخوردار است. یک جنبه به طرف ما و دستورالعمل های تیم ایرانی باز می گردد و آن هم اینکه بیش از هرچیز، این ایران بود که به هیچ عنوان تمایل نداشت تعهدات هسته ای طرف ایرانی در برجام جنبه حقوقی و الزام آور پیدا کند. از همین رو است که در سراسر برجام، هر کلمه ای که به نوعی به ایجاد تعهدی برای ایران اشاره داشته باشد، حتما با قیدهایی از قبیل «به صورت موقت»، یا «بر مبنایی داوطلبانه» مقید شده است تا تصریح شده باشد این تعهدات برای ایران الزام حقوقی و قانونی ندارند. در نتیجه، طبیعتا همین امر شکل متقابل هم می گیرد. نمیشد که ما بخواهیم موارد مربوط به خودمان جنبه حقوقی و الزام آور نداشته باشد، ولی تعهدات طرق مقابل شکل معاهداتی و الزام آور به خود بگیرد.

اما فارغ از این مساله اساسی، و همینطور فارغ از برخی عوامل مثل ترکیب کنگره و غیره، در عالم نظری می شود بحث کرد که جدا از اینکه ایران می خواست یا نمی خواست، و جدا از اینکه کدام حالت به مصلحت می بود، آیا اصلا میشد به لحاظ حقوقی کاری کرد که رییس جمهور بعدی آمریکا دستش بسته باشد و نتواند از برجام خارج شود؟ در این خصوص، نگاهی به نظام حقوق داخلی آمریکا نشان می دهد که برخلاف اغلب کشورها، در این کشور حتی در مورد معاهدات بین المللی، کنگره (سنا) مرجع نهایی «تصویب» یا ratification نیست. بلکه حتی در مورد معاهداتی که نقش آفرینی سنا ضرورت دارد، کاری که مجلس سنا انجام می دهد اعلام «رضایت» یا consent سنا نسبت به آن معاهده است و در گام بعدی، باز این شخص رییس جمهور آمریکا است که مسئول «تصویب» (دقیقا تصویب در همان معنای حقوقی) معاهدات است.

بر همین اساس، اگرچه در مواقعی، اعتراضاتی صورت گرفته و اختلاف نظرهایی هم وجود داشته، اما در عمل حتی در مورد تمام معاهداتی که قبلا «رضایت» سنا را کسب کرده باشند، باز رییس جمهور این اختیار را دارد که معاهده ای را «تصویب» نکند، یا پس از عضویت، آن تصویب خود را پس بگیرد و آمریکا را از معاهده خارج کند. در این خصوص، نمونه های متعددی را همین اخیرا در دوران خود ترامپ هم شاهد بودیم و البته موارد متعددی هم از این نوع عمل روسای جمهور سابق آمریکا وجود دارد. لذا، حتی با این فرض که برجام به شکل یک معاهده تنظیم می شد و به تصویب سنا نیز می رسید، به معنای آن نبود که رییس جمهور این کشور بعدتر نتواند از آن خارج شود. حتی اگر در برجام، قیدی برای ارجاع اختلافات به دیوان بین المللی دادگستری هم قرار داده می شد، باز هم ضمانت اجرایی در برابر خروج احتمالی آمریکا نمی بود؛ کما اینکه در این مورد هم نمونه های متعددی از سرپیچی آمریکا از احکام دیوان وجود دارد. آخرین آن هم رفتار آمریکا در قبال قرار موقت صادره توسط دیوان در پرونده اخیر شکایت کشورمان است.

در پایان، باید تاکید کرد اصولا ورود در مسائل مربوط به حقوق داخلی آمریکا زمین بازی مناسبی برای ما در برجام نبود و نباید هم می بود. فرض کنیم که ایران تمایل داشت برجام به شکل یک معاهده الزام آور نگاشته شود (که نداشت) و باز فرض کنیم که می شد برجام را به شکل یک معاهده نوشت (که نمی شد)؛ و باز فرض کنیم که می شد تصویب کنگره را برای آن گرفت (که نمی شد) و باز فرض کنیم که در حقوق آمریکا رییس جمهور به تنهایی اختیار خروج از موافقتنامه ها را هم نمی داشت و نیازمند تصمیم مجدد کنگره بود (که نیست)؛ با فرض تحقق همه این فرض ها باز هم هیچ یک از اینها تضمینی نمی شد که مثلا کنگره چرخش نکند و به اصطلاح عامیانه چنین دبه ای در نیاورد. در چنان حالتی، حداکثر این بود که خروج آمریکا از برجام از دست رییس جمهور خارج و مثلا به دست سنا می افتاد.

بر همین اساس، ضمانت اجرای برجام، چیزی نمی توانست باشد جز خود برجام و تعهدات متقابل دو طرف و محاسبه هزینه و فایده ای که در شرایط بین المللی بر هر اقدامی مترتب است. خروج آمریکا برای این کشور هزینه های خصوصا سیاسی عظیمی داشت که ترامپ و تیم وی به آن هزینه ها توجه نکردند. البته جمهوری اسلامی ایران نیز همواره این اختیار را دارد که هر لحظه تشخیص بدهد ادامه حضور در برجام، آنگونه که رهبری تصریح فرمودند متضمن منافع ملی نیست، از آن خارج شود. و خروج ایران هم می تواند هزینه هایی داشته باشد. آنچه مهم است، میزان محاسبه سود و زیان و هزینه ها و منافع هر کشور از هر تصمیمی است که اتخاذ می کند.

منبع: سالنامه اعتماد