موارد مبهمی در رفتار و عملکرد نهادهای قانونگذاری مشاهده می‌شود

اعتمادآنلاین| عباسعلی کدخدایی، سخنگوی شورای نگهبان، در پیش نشست همایش "40سال قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران (ظرفیت‌ها، دستاوردها و چشم اندازها)" که امروز در دانشکده حقوق و علوم سیاسی دانشگاه تهران برگزار شد، گفت: جلسات متعددی از سوی مجلس شورای اسلامی در حال برگزاری است و همکاری خوبی هم بین قوای سه گانه، شورای نگهبان و مجمع تشخیص مصلحت برای اجرایی شدن صحیح تر سیاست‌های کلی نظام قانون‌گذاری در حال انجام است.

وی ادامه داد: قانونگذاری در قبل از انقلاب توسط مجلس شورای ملی و سنا مسیر خود را طی می‌کرد و به دلیل اینکه ما مجالس را بعد از مشروطه داشتیم و فضایی که بعد از انقلاب بود شاید خیلی گستردگی موضوعات را در آن حس نمی کردیم و ارتباط نزدیک هم با مردم برقرار نمی‌شد.

کدخدایی افزود: بعد از انقلاب علیرغم اینکه ما بر اساس قانون اساسی نظام تک مجلسی را برگزیدیم، اما ارتباط مردم با قانون و قانونگذاری بیشتر شده و دلیل آن هم این است که مردم حضور بیشتری در صحنه‌های اجتماعی و سیاسی دارند و مجلس هم به عنوان یگانه مرجع اصلی قانونگذاری در قانون اساسی ما شناخته شده است.

سخنگوی شورای نگهبان گفت: ما مشکلات سیاسی اجتماعی داشتیم ولی با ارتباط بیشتری که نمایندگان و مجلس با مردم داشتند، نقش مجلس در نظام جمهوری اسلامی ایران نقشی پررنگ شده است اما موارد مبهمی نیز در رفتار و عملکرد نهادهای حوزه قانونگذاری مشاهده می‌شود.

وی تصریح کرد: گاهی اوقات ابهامی در مفاهیم وجود دارد و ساز و کار لازم برای پیشرفت کار در نظر گرفته نشده است. طی این 40 سال انبوهی از مشکلات و موارد وجود داشت که منجر شد دستورالعمل و پیش نویسی از سوی مقام معظم رهبری به مجمع تشخیص مصلحت به عنوان سیاست‌های کلی نظام قانون‌گذاری ارائه شود.

سخنگوی شورای نگهبان افزود: حدود 5 سال در این مورد در مجمع تشخیص مصلحت و کمیسیون‌های مختلف و صحن مجلس بحث و گفت‌و گو شد و نهایتا پیشنویس اولیه‌ای خدمت مقام معظم رهبری ارسال شد و یکی دو نوبت بین ایشان و مجمع تشخیص مصلحت در رفت‌و آمد بود که نهایتا در چند هفته قبل این سیاست‌ها از سوی معظم له ابلاغ شد.

سخنگوی شورای نگهبان در خصوص محورهای سیاست‌های کلی نظام قانونگداری اظهار کرد: اینکه منشا قانونگذاری ما چیست و آیا به آن توجه لازم می‌شود یا خیر، سازوکار آن چگونه است، اختلافی که در مفاهیم وجود دارد، اختلافی که در بین قوای سه‌گانه بر سر اختیارات و وظایفشان وجود دارد از جمله این موارد است.

وی افزود: علاوه بر اینها یک بحث کیفی هم داریم که لازم است به آن دقت شود و آن بحث تنقیح قوانین و وجود قوانین جامع است. بحث دیگر نیز وجود مراجع متعدد قانونگذاری است که در قانون اساسی ذکر شده یا نشده و در خصوص تکلیف دستگاه‌ها و مردم با این مراجع باید راهکاری ارائه شود.

سخنگوی شورای نگهبان عنوان کرد: وظیفه دیگری که ما موظفیم در دانشکده‌های حقوق به آن بپردازیم بحث ترویج فرهنگ قانون و قانون‌گرایی است که در دو حوزه در سیاست‌ها و مشخصاً در ماده 15 مطرح شده که در مورد مبنا و منشاء قانون گذاری و اهداف قانون گذاری در سیاست‌ها می‌باشد.

کدخدایی افزود: به استناد اصل چهارم قانون اساسی منشاء قانون گذاری ما دینی است و باید با موازین اسلامی منطبق باشد و همچنین نظام جمهوری اسلامی ایران هم نظام دینی است و فصل دوم هم این مساله را متذکر شده است. تاکید مقام معظم رهبری هم در بند اول این است که موازین شرع باید به عنوان اصلی ترین منشا قانونگذاری در تنظیم و تصویب لوایح و طرح‌های قانونی مد نظر قرار گیرد. البته نکته مهم این است که گاهی اوقات توجهی به آن نمی‌شود و یا از آن غفلت می‌شود.

کدخدایی گفت: هدف از قانونگذاری در بند 15 سیاست‌های کلی قانونگذاری صرفا اینکه متن و قانونی داریم و نگاهی به اهداف و الزامات اجرایی آن نداشته باشیم، نیست. به همین خاطر برخی قوانین را داریم که به آن قوانین متروک می‌گوییم که این قوانین از نظر شکلی قانون است ولی محیطی برای اجرای آن پیش بینی نشده است.

وی با بیان اینکه اگر قانونی وضع می‌شود باید گرهی از مشکلات کشور را باز کند، گفت: در حال حاضر یکی از مشکلات بحث تعدد قوانین متعارض با هم است که قوانین مختلفی وضع شده ولی در هنگام اجرا مشکلات متعددی را برای دستگاه‌های اجرایی به وجود آورده و حتی مورد سوء استفاده قرار می‌گیرد که در این رابطه راهکار پیش بینی شده و در بخش پانزدهم به اهداف قانونگذاری و گره‌گشایی از امور اجرایی کشور توجه شده است.

سخنگوی شورای نگهبان گفت: همچنین برخی از اصول قانون اساسی را داریم که نیازمند وضع قانون است ولی هیچ گاه توجه نشده که قانونی وضع شود و به مرحله اجرا برود. مثلا اصل هشتم قانون اساسی که در مورد امر به معروف است تا سال 94‌ علیرغم اینکه در قانون اساسی ذکر شده شرایط آن را قانون باید وضع کند ولی ما قانونی نداشتیم و توجهی به آن نشده بود.

کدخدایی در رابطه با سند چشم انداز، سیاست‌های کلی نظام و برنامه‌های 5 ساله توسعه‌ گفت: اینها از جمله مسائلی است که در بند 15 نظام کلی قانون‌گذاری پیش بینی شده و باید در اهداف قانونگذاری لحاظ شود.

وی موضوع مهم دیگر در سیاست‌های کلی قانونگذاری را بحث مفاهیم خواند و اظهار کرد: مفهوم اول تعریف قانون است. گاهی قانون را در ظرف شکلی تعریف می‌کنیم و می‌گوییم آنچه که قوه مقننه وضع می‌کند قانون است و گاهی می‌گوییم باید قانون این گونه و به این شکل باشد و ویژگی‌هایی فارغ از اینکه چه مرجعی آن را وضع می‌کند در نظر می‌گیریم که همچنان در کشور ما مورد بحث است. همچنین علاوه بر قوانینی که مجلس وضع می‌کند، الزامات و مصوباتی را داریم که نهادهای دیگر مثل شورای انقلاب فرهنگی وضع می‌کنند.

سخنگوی شورای نگهبان در خصوص مسایلی که در سیاست‌های کلی قانونگداری مد نظر قرار گرفته شده، گفت: در برخی از نهادها مانند شورای عالی امنیت ملی قانون اساسی تکلیف را روشن کرده است که مصوبات آن بعد از تایید رهبری لازم‌الاجرا است ولی در خصوص شورای عالی انقلاب فرهنگی ذکری در قانون اساسی نشده است و نظارت شورای نگهبان بر این مصوبات هم معلوم نیست که چگونه است.

کدخدایی در رابطه با بحث تداخل اختیارات قوای سه‌گانه اظهار کرد: این مساله یکی از اختلافاتی است که داشته‌ایم و هنوز هم وجود دارد که گاهی شورای نگهبان با توجه به اصول قانون اساسی آنها را مورد بررسی قرار داده و راهکاری پیشنهاد داده، اما بحث تداخل اختیارات و وظایف قوای سه‌گانه مطرح است.

وی افزود: بر اساس اصل 57 می‌گوییم این قوا مستقل از یکدیگر هستند اما اختیاراتی دارند که در حیطه خودشان است. شورای نگهبان گاهی ایرادات اصل 60 و 85 را مطرح می‌کند و طبیعتا اگر مجلس قانونی وضع کند که این حیطه اختیارات دولت را در حوزه اجرا محدود کند، شورای نگهبان ایراد می‌گیرد. همچنین اگر اختیارات قانونگذاری به قوه قضاییه یا مجریه تفویض شود بر اساس اصل قانون اساسی ایراد گرفته می‌شود ولی هنوز اختلاف نظرهایی وجود دارد.

سخنگوی شورای نگهبان تصریح کرد: به طور مثال در دولت قبل بر سر مصوباتی دولت معترض بود و همچنین گاهی معترض می‌شوند که مصوبه‌ای که از سوی مجلس وضع شده که شان قانونگذاری نداشته بلکه داری شان اجرایی است که باید قوه مجریه ورود کند.

کدخدایی خاطرنشان کرد: به هر حال اینکه اختیارات و وظایف دستگاه‌ها چگونه باید مشخص شود مطرح است که یکی از این موارد در خصوص تعیین ساعت کار ادارات بود.

وی با اشاره به بحث اختیارات مجمع تشخیص مصلحت نظام اظهار کرد: مجمع تشخیص مصلحت نظام بعد از بازنگری در سال 68 به قانون اساسی اضافه شد و اختیارات خاص خود را دارد و اینکه آیا این مجمع فراتر از حل اختلاف شورای نگهبان و مجلس وظایفی دارد، وظایف دیگری به آن تفویض شد که در خصوص بحث اختلاف همچنان مباحثی وجود دارد.

سخنگوی شورای نگهبان در رابطه با تاکید بر زمان‌دار بودن مصوبات مجمع تشخیص مصلحت نظام، گفت: : شورای نگهبان در گذشته نسبت به زمان اعتبار مصوبه مجمع تشخیص مصلحت، تفسیری کرده بود که باید مقید به زمان باشد. در احکامی هم که مقام معظم رهبری درباره اعضای مجمع صادر کردند بر این مطلب تاکید شد که حتما باید مصوبات مجمع زمان‌دار و مقید به زمان خاصی باشد. اخیرا مذاکراتی شده که مدت 10 سال پیشنهاد شده اما قطعی نیست و قرار شده که با اصلاح آیین‌نامه ارائه شود که بعد از 10 سال تکلیف قانون چه خواهد شد و مجلس چه وظیفه‌ای دارد و تکلیف مردم نسبت به مصوبه موقتی که در مجمع تصویب شده روشن شود.

کدخدایی در رابطه با مسائل غیرساختاری قانونگذاری اظهار کرد: یک بحث این است که ما سلسله مراتب قانونی به طور رسمی نداریم و ترتیبات آنها خیلی مشخص نیست، چون در دل قوانین که مجلس وضع می‌کند گاهی اوقات قوانین برتری را مشاهده می‌کنیم و به حکم مجلس قانونگذار حدنصاب بالاتری را برای آنها در نظر می گیریم، اما معلوم نیست در مرحله اجرا کدام یک برتر است. همچنین اگر بخواهیم تقدم و تاخری برای آنها لحاظ شود باید کدام یک را مد نظر قرار دهیم؟

وی در رابطه با موضوع تعدد قوانین گفت: انبوه قوانین متعدد و متعارض موجب سردرگمی دست‌اندرکاران در حوزه اجرا و قضا و مردم شده است در صورتی که امروزه دیگر کشورها به سمت تدوین قانون جامع در حوزه‌های مختلف می‌روند که هم تکلیف مردم و مسئولین اجرایی روشن شود و هم ابهام کمتری در هنگام اجرا داشته باشد که این موضوع در قالب بند 10 سیاست‌های کلی قانون‌گذاری در نظر گرفته شده است.

سخنگوی شورای نگهبان به مساله کیفی و دقت در امر قانونگذاری نیز اشاره کرد و ادامه داد: متاسفانه این مساله در سال‌های اخیر کمتر شده و مشاهده می کنیم که مسیر قانونگذاری مسیر غیرکارشناسی است و وقتی قانونی از سوی مجلس ارائه می‌شود شاهد هستیم که نواقص بسیاری دارد در صورتی که نباید مصوبه را از هدف خود دور کند.

کدخدایی در رابطه با موضوع ادبیات قانونگذاری تصریح کرد: ادبیات ما در تقنین ضعیف شده که جا دارد این مساله قوی‌تر باشد که این مساله در بند 9 تاکید شده است. همچنین بر شفافیت، استحکام در اصطلاحات، انسجام قوانین، جلب مشارکت حداکثری مردم و... باید دقت شود.

وی با بیان اینکه ضعف دیگر قانونگذاری در کشور عدم توجه به نظرات کارشناسی است، خاطرنشان کرد: درست است که نظر نهایی را مجلس شورای اسلامی می‌دهد، اما با توجه به اینکه نمایندگان از همه تخصص‌های لازم در قانونگذاری برخوردار نبوده و از اقشار مختلف مردم هستند، لذا در تمام مباحث تخصص ندارند و بنابراین باید کارهای کارشناسی بیشتر انجام شود که به این منظور کمیسیون‌های تخصصی در نظر گرفته شده و از مجلس پنجم به بعد مرکز پژوهش‌ها تاسیس شد که این کار را در عمق و وسعت بیشتری انجام می‌دهد، اما همچنان فرهنگ عدم پذیرش نظرات کارشناسی وجود دارد.

سخنگوی شورای نگهبان با بیان اینکه یکی از ضعف‌های ما این است که در قانونگذاری به نظر کارشناسی توجه نمی‌شود، اظهار کرد: در بند 9 سیاست‌های کلی قانون‌گذاری به این تاکید شده که اگر نظر کارشناسی ارائه می‌شود باید همه از آن تبعیت کنند و این موضوع جدی گرفته شود.

کدخدایی با اشاره به بند 17 سیاست‌های کلی قانون‌گذاری گفت: در این بند به عنوان ترویج فرهنگ نهادینه‌سازی قانون تاکید شده است. فرهنگ قانون‌گریزی ما خوب است. چه مسئولین و چه مردم تلاش داریم از اجرای قانون شانه خالی کنیم. این مساله امروز نیست که دفعتا به مردم بگوئیم قانون پذیر باشید بلکه این مساله به تدریج شکل می‌گیرد و باید از دوره دبستان آن را شروع کنیم.

وی تاکید کرد: در زوایای مختلف آموزش باید این فرهنگ آموزش داده شود و این مساله در دوره‌های دبیرستان و دانشگاه ادامه یابد تا در آینده مدیریت تبعیت پذیر داشته باشیم. همچنین این مساله تنها وظیفه قوای سه‌گانه نیست و دستگاه‌های مختلف در این رابطه تکلیف دارند و نیازمند این هستیم که آموزش‌های لازم را ارائه دهیم.

سخنگوی شورای نگهبان در رابطه با بحث تمکین به قانون اظهار کرد: بند 17 سیاست‌های کلی در خصوص بحث تمکین و احترام به قانون است که اگر قانون اجرا نشود باید مطالبه‌گری صورت گیرد. این مساله به این دلیل است که به اهداف برسیم و اگر تلاش نکنیم فایده‌ای ندارد.

کدخدایی در پایان گفت: رئیس مجلس، جلسه‌ای را بین قوای سه‌گانه تشکیل دادند و قرار شد بررسی‌های لازم انجام شود و اگر قرار است قوانین و آیین نامه مجلس اصلاح شود این کار انجام شده و در بخشی هم که نیازمند دقت در قانونگذاری است این مساله صورت گیرد.

منبع: ایسنا