ساز و کار شورای امنیت در بازگشت تحریم ها

اعتمادآنلاین| قطعنامه 2231 شش روز پس از انعقاد برجام در 20 جولای 2015 توسط شورای امنیت سازمان ملل متحد به تصویب رسید. این سند با دو پیوست در زمره طولانی‌ترین قطعنامه‌های شورای امنیت است. پیوست نخست حاوی توافق برجام و پیوست دوم، دربرگیرنده محدودیت‌های زمانبندی شده‌ای است که به جای ممنوعیت‌های مندرج در قطعنامه‌های تحریمی پیشین، در حوزه‌های مختلف نظامی، هسته‌ای، موشک‌های بالستیک، نقل و انتقال اشخاص و اموال علیه ایران وضع شده است. با فرا رسیدن هر یک از این مواعد زمانی که در تاریخ تحریم‌های شورای امنیت نیز بی‌سابقه است، یکی از محدودیت‌های مذکور در خصوص ایران، مرتفع خواهد شد.

نخستین مورد در این خصوص، تحریم‌های تسلیحاتی است که براساس بند پنجم از پیوست دوم قطعنامه 2231، 5 سال پس از زمان پذیرش قطعنامه یعنی 19 اکتبر 2020 (28 مهر 1399) برطرف خواهند شد. با نزدیک شدن به این موعد زمانی حساس که اجرای آن گام محکمی در استقرار بیش از پیش اجرای قطعنامه 2231 و بهره‌مندی ایران از قطعنامه است، دولت ایالات متحده سعی دارد تا با به کارگیری همه امکانات خود مانع از اجرایی شدن آن شود. بر همین اساس، دولت دونالد ترامپ به صورت جدی در حال رایزنی سیاسی و حقوقی با سایر اعضای باقیمانده در برجام است تا بتواند نظر مساعد آنها را برای چنین ممانعتی جلب کند. در این راستا، در آوریل 2020، مایک پمپئو، وزیر خارجه ایالات متحده، طی نشستی مطبوعاتی براساس یک تحلیل حقوقی اعلام کرد که ایالات متحده به‌رغم خروج از برجام در 8 مه ‌2018، همچنان خود را دولت عضو برجام در مفهوم به کار رفته در قطعنامه 2231 قلمداد می‌کند.

در همین راستا، پیش‌نویس قطعنامه‌ای از سوی ایالات متحده برای برخی دولت‌های عضو برجام ارسال شد تا در نشستی رسمی پیش از اکتبر 2020، محدودیت‌های تسلیحاتی ایران برای مدت نامعلومی تمدید شود. با برگزاری نشست مزبور در اواخر ژوئن 2020، ایالات متحده نتوانست توفیقی در این راه به دست آورد و نشست شورای امنیت در خصوص این موضوع، بازخوردی منفی نسبت به این پیشنهاد از خود نشان داد. اما ایالات متحده تلاش خود را در این خصوص متوقف نکرده است. طبق اعلام وزیر خارجه این کشور، اگر طرف‌های برجام به ابتکار خود اقدامی علیه اتمام تحریم تسلیحاتی ایران انجام دادند که مطلوب حاصل شده است در غیر این صورت این کشور، از سازوکار بازگشت تحریم‌ها استفاده خواهد کرد. این سازوکار در بند 11 قطعنامه 2231 درج شده است؛ بدین شکل که دولت طرف برجام با اعتقاد به عدم پایبندی اساسی ایران نسبت به اجرای برجام، از شورای امنیت می‌خواهد تا قطعنامه‌های تحریمی پیشین را نسبت به ایران مجددا اجرایی کند. با این حال، از زمان این اعلام، دولت مزبور و ایران می‌توانند نسبت به حل و فصل اختلاف خود در خصوص اجرای برجام به توافق دست یابند که در این صورت، موضوع بازگشت تحریم‌های پیشین منتفی خواهد شد. در غیر این صورت، پیش‌نویس قطعنامه بازگشت تحریم‌ها باید از سوی یکی از اعضای شورا و در غیر این صورت، رییس شورا ارایه شود. در صورت خودداری اعضا و رییس شورا، طبق بند 12 قطعنامه، تحریم‌ها به صورت خودکار 30 روز پس از دریافت ابلاغیه دولت عضو برجام مبنی بر عدم پایبندی اساسی ایران نسبت به برجام، تحریم‌های مزبور یک‌بار دیگر قدرت اجرایی پیدا می‌کنند مگر اینکه شورا تصمیم دیگری اتخاذ کند.

همان‌گونه که ملاحظه شد، عبارت‌پردازی این دو بند قطعنامه نشان می‌دهد که شرایط مختلفی در راه‌اندازی سازوکار بازگشت تحریم‌های باید به وقوع بپیوندند. هر یک از این قیود و شروط نیز تاب تفاسیر متفاوتی را دارند که کار را در زمان عملی شدن چنین سناریویی دشوار و نامعلوم می‌سازد. در واقع، از منظر حقوقی، در صورت تحقق استناد به سازوکار بازگشت تحریم‌ها در معنای بند 11 قطعنامه چند اصطلاح وجود دارند که با توجه به اوضاع و احوال جاری در روند اجرای برجام مستلزم تفسیر و تدقیق هستند، از جمله: دولت عضو برجام «ابلاغیه» باور به عدم پایبندی اساسی؛ «باور» به عدم پایبندی اساسی «عدم پایبندی اساسی» نقش غیربرجامی اعضای شورای امنیت و نقش رییس شورای امنیت.

در این نوشتار کوتاه به نقش رییس‌ شورای امنیت در خصوص سازوکار بازگشت تحریم‌ها می‌پردازیم. دلیل این امر نیز آن است که رییس شورا در مقام اداره‌کننده جلسات، ابلاغیه باور به عدم پایبندی اساسی را از یکی از اعضای برجام دریافت خواهد کرد و نحوه طرح آن در جلسه شورا می‌تواند در پرتو اختیارات وی تعیین‌کننده تلقی شود.

نقش رییس شورا در سناریوی استناد به سازوکار بازگشت تحریم‌ها از سوی ایالات متحده

از نظر حقوقی، ایالات متحده به صورت رسمی، معتبر و یکجانبه در تاریخ 8 مه ‌2018 اعلام کرد که از برجام خارج می‌شود. رویه بعدی این دولت در اجرای برجام از جمله عدم حضور در کمیسیون مشترک برجام و نیز پذیرش و استناد به خروج ایالات متحده از برجام از سوی سایر طرف‌های برجام نشان می‌دهد که هیچ تردیدی در این گزاره وجود ندارد که ایالات متحده دولت عضو برجام تلقی نمی‌شود. از این رو، استناد این دولت به بند 10 قطعنامه 2231 مبنی بر اینکه نام ایالات متحده به عنوان دولت عضو برجام در چارچوب قطعنامه آورده شده، محمل حقوقی ندارد.

با این حال، از آنجایی که شورای امنیت در وهله نخست یک محفل سیاسی است تا حقوقی، ممکن است ایالات متحده از سازوکار بند 11 قطعنامه در کنار تفسیر نادرست خود از مفهوم «دولت عضو برجام» استفاده کرده و «ابلاغیه» موضوع این بند را به شورا ارایه کند. در این حالت، نقش رییس شورای امنیت واجد اهمیت دوچندان می‌شود زیرا وی از یک سو، به عنوان رییس جلسه می‌تواند دستور جلسات را تعیین کند و از سوی دیگر، می‌تواند نسبت به موضوع طرح سازوکار بازگشت تحریم‌ها از سوی ایالات متحده، اقدامات لازم را برای رایزنی‌های پیش از جلسه و رای‌گیری در جلسه نسبت به این موضوع انجام دهد.

رویه شورای امنیت نشان داده که اختیارات رییس شورا از سه منبع حاصل می‌شود: آیین‌نامه داخلی شورا؛ تصمیم خاص شورا و رویه شورا. شایان ذکر اینکه ریاست شورای امنیت به صورت دوره‌ یک‌ماهه و براساس الفبای انگلیسی در میان 15 عضو شورا برقرار است. در حال حاضر، ریاست دوره‌ای شورا عبارت است از: آلمان (ماه جولای)، اندونزی (ماه آگوست)، نیجر (ماه سپتامبر) و روسیه (ماه اکتبر) . شورا دو نوع نشست رسمی و غیررسمی دارد که در هر یک نقش رییس شورا حائز اهمیت است.

براساس آیین‌نامه، تعیین وقت جلسات در زمان لازم؛ تعیین دستورجلسات موقتی تعیین شده از سوی دبیرکل ملل متحد؛ ریاست شورا؛ تعیین نوبت برای اظهارنظر و سخنرانی اعضا در جلسات؛ اظهارنظر در مورد دریافت اخطار آیین‌نامه‌ای از سوی اعضا و رای‌گیری در خصوص این اخطار آیین‌نامه‌ای؛ امضای صورتجلسات؛ تعیین نوبت برای رسیدگی به پیشنهاد‌های اصلاح بر موضوع مورد بحث یا پیش‌نویس قطعنامه.

از طرفی، ممکن است در یک قطعنامه، وظیفه یا وظایف خاصی به رییس محول شود. از طرف دیگر، برخی اختیارات رییس شورا نیز برگرفته از رویه جاری شوراست مانند اعلام آغاز و انجام جلسات شورا؛ دعوت از اعضا و اشخاص برای شرکت در جلسات از طرف شورا؛ ایراد سخنرانی مقدماتی مرتبط با موضوع جلسه؛ انجام رای‌گیری و اعلام نتایج آنها، قرائت بیانیه ریاست شورا و اداره جلسات و رعایت رویه‌ها و مفاد آیین‌‌نامه داخلی شورا.

پرسشی که در خصوص موضوع سازوکار بازگشت تحریم‌ها مطرح می‌شود این است که رییس شورای امنیت چه نقشی در این میان دارد و محدوده این ایفای نقش تا کجاست؟

تصور کنید ایالات متحده تا پیش از اکتبر یا حتی پس از اکتبر 2020، قصد خود را مبنی بر استناد به سازوکار بازگشت‌ تحریم‌ها عملی کند. در ادامه به صورت گذرا، بر اساس سه منبع، قطعنامه 2231، آیین‌نامه داخلی و رویه شورا به این موضوع می‌پردازیم.

در پاسخ به این پرسش که آیا قطعنامه 2231 وظیفه خاصی در مورد سازوکار بازگشت تحریم‌ها بر عهده ریاست شورا قرار داده است یا خیر، باید گفت تنها جایی که به صراحت به نام رییس شورای امنیت برای ورود به بحث سازوکار بازگشت تحریم‌ها اشاره شده، زمانی است که پس از ارایه ابلاغیه باور به عدم پایبندی اساسی از سوی یکی از دولت‌های طرف برجام، هیچ‌یک از اعضای شورا حاضر نشود پیش‌نویس ابلاغیه بازگشت تحریم‌ها را به شورا ارایه کند. در اینجا این وظیفه به رییس شورا محول شده است. هرچند، بیان بندهای 11 و 12 نشان می‌دهد که رییس شورا نیز می‌تواند همچون اعضای شورا از ارایه پیش‌نویس استنکاف ورزد. بنابراین از منظر قطعنامه 2231، تنها وظیفه مصرح رییس شورا، محدود به این موضوع است.

از منظر رویه عملی شورای امنیت نیز به نظر نمی‌رسد که مورد دقیقا مشابهی در این خصوص وجود داشته باشد. هرچند در برخی رویه‌های موجود، ریاست شورا اقدامی انجام داده که برخلاف دیدگاه برخی اعضای شورا بوده و این امر در نهایت، منجر به اعتراض اعضای مزبور و در نتیجه، دستور ریاست شورا به اتخاذ تصمیم از سوی شورا در قالب رای‌‌گیری در خصوص اقدام مذکور رییس شورا بوده است. به نظر می‌رسد از آنجا که این نوع رای‌گیری نیز در زمره مسائل شکلی مرتبط با آیین‌نامه تلقی می‌شود، براساس ماده 27 منشور سازمان ملل متحد، نصاب 9 از 15 باید رعایت شود مگر اینکه یکی از اعضای دایم معتقد باشد این امر در زمره مسائل ماهوی مرتبط با کارویژه شورا یعنی صلح و امنیت بین‌المللی است و اعلام کند که باید در خصوص اینکه تصمیم مزبور امری ماهوی است یا شکلی تصمیم‌گیری و در نهایت، رای‌گیری شود. در این حالت، به نظر می‌رسد که عضو دایم مزبور می‌تواند از حق وتوی خود به صورت مضاعف برای پیشبرد موضوع مورد بحث استفاده کند؛ به این معنا که شکلی یا ماهوی بودن مساله مورد اختلاف را در قالب حق وتوی خود ارزیابی و اینکه در نهایت، در صورت قصد شورا مبنی بر تصمیم‌گیری در قالب قطعنامه، یک‌بار دیگر از حق وتوی خود استفاده کند.

اگر از منظر آیین‌نامه داخلی شورا به موضوع نگاه کنیم، به نظر می‌رسد رییس شورای امنیت مطابق آیین‌نامه داخلی شورا، «ابلاغیه باور به عدم پایبندی اساسی» را از ایالات متحده دریافت خواهد کرد. با این حال، این پرسش که آیا رییس شورا می‌تواند از طرح یا عدم طرح این ابلاغیه در شورا خودداری کند یا خیر، به نظر می‌توان این‌گونه گفت از آنجا که رییس شورا مطابق آیین‌نامه این اختیار را دارد تا در خصوص تعیین دستور برنامه‌های جلسات شورا اظهارنظر کند، از این امکان برخوردار است که موضوع مربوطه را به دلیل عدم عضویت ایالات متحده در برجام در دستور جلسه قرار ندهد. در واقع، ریاست شورا می‌تواند با اتخاذ تصمیم در این خصوص که ایالات متحده دیگر عضو برجام تلقی نمی‌شود، موضوع طرح ابلاغیه مزبور را نادیده بگیرد.

از طرف دیگر، اگر تصمیم رییس شورا این بود که ابلاغیه مزبور می‌تواند در دستور کار شورا قرار گیرد، چه از این نظر که رییس شورا معتقد باشد، ایالات متحده هنوز دولت عضو برجام در قلمرو قطعنامه 2231 است و چه از این جهت که خود را فاقد صلاحیت لازم برای بررسی و ارزیابی این موضوع قلمداد کند، در این حالت، اقدام بعدی رییس شورا در حین جلسه چه خواهد بود؟

در این حالت، به نظر می‌رسد که رییس شورا یا باید موضوع را از همان ابتدا به رای بگذارد؛ مبنی بر اینکه آیا شورای امنیت معتقد است که ایالات متحده حق استفاده از سازوکار بازگشت تحریم‌ها را دارد یا خیر و یا اینکه یکی از اعضای شورا در صورت طرح این موضوع در جلسه، در قالب اخطار آیین‌نامه‌ای از ریاست جلسه درخواست تا در مورد امکان طرح این موضوع با توجه به خروج ایالات متحده از برجام، تصمیم خود را اعلام کند در هر صورت، به نظر می‌رسد که بر اساس آیین‌نامه، هر عضو شورا از جمله ایالات متحده می‌تواند از رییس شورا بخواهد تا در این خصوص، اعضای شورا تصمیم‌گیری کنند. در اینجا، یکی از اعضای دایم می‌تواند موضوع را در قالب یک امر ماهوی تلقی کرده و درخواست وتو کند.. در نهایت، اگر چنین امری مورد قبول قرار نگرفت یا اساسا چنین امری مطرح نشد، یکی از اعضای دایم شورا می‌تواند در خصوص امکان بازگشت‌پذیری تحریم‌ها علیه ایران طبق قسمت اخیر بند 12، مبادرت به وتوی پیش‌نویس قطعنامه کند.

منبع: روزنامه اعتماد