اصلاحات ساختاری،گمشدهِ بودجه ایران

اعتمادآنلاین| دولت روحانی در حالی آخرین بودجه سالانه خود را به مجلس تحویل داد که کشور از نظر شرایط اقتصادی در موقعیتی خاص و منحصر به‌فرد به‌سر می‌برد. از سویی تحریم‌های امریکا هنوز تداوم دارند و از سوی دیگر شیوع ویروس کرونا، موقعیتی کمتر تجربه شده را به وجود آورده است. از سوی دیگر دولت باید شرایطی را فراهم کند که مجلس یازدهم که در بسیاری از امورات و سیاست‌ها با قوه مجریه هم نظر نیست به بودجه سال 1400 نظر مثبت بدهد. در ماه‌های گذشته یکی از بحث‌هایی که وجود داشت اما به نظر در عمل به مرحله اجرا نرسید، موضوع اصلاح ساختاری بودجه در ایران و کاهش مشکلاتی بود که اقتصاد کشور در طول دهه‌های گذشته با آن مواجه بوده است. نمایندگان مجلس می‌گویند دولت در لایحه جدید خود اصلاحات ساختاری را در دستور کار قرار نداده و کارشناسان نیز در این رابطه اتفاق نظر ندارند اما سوال اصلی این است که چرا اصلاحات ساختاری در بودجه ایران اینچنین دشوار شده و راه‌حلی برای آن پیدا نمی‌شود. نجفی دانش‌آموخته دانشگاه شریف و دانشجوی توسعه بین‌الملل مدرسه جان‌اف‌کندی دانشگاه هاروارد در مناظره‌ای که در برنامه سکه برگزار شد پاسخ‌هایی را در این زمینه ارایه کرد. او ابتدا به تشریح بخشی از مشکلات و نگرانی‌های موجود در اقتصاد ایران پرداخت سپس موضوع اصلاح بودجه در ایران و چرایی فراموشی آن در سال‌های گذشته را تشریح کرد.

خانم نجفی شاید بهتر باشد از مفهوم بودجه شروع بکنیم اگر تعریف خلاصه و سرانگشتی در مورد بودجه یک کشور به ما بدهید آن چیست؟

در حقیقت یک چیز پیچیده‌ای نیست مثل اتفاقی است که برای ما در اول هر ماه می‌افتد تصمیم می‌گیریم بر اساس تخمینی که از عمل در یک ماه یا یک سال و هزینه‌های احتمالی که داریم چطور دخل و خرجمان را بر هم منطبق کنیم. اگر یک شرکت داریم بر اساس پیش‌بینی که از وضعیت بازار داریم از اقتصاد داریم و مقدار پولی که دستمان هست و کارکرد کارمندان ما تصمیم می‌گیریم چقدر تولید کنیم،چقدر وام بگیریم، چی بفروشیم؛ آیا ساختمان جدید بخریم آیا دارایی‌های قدیمی‌مان را بفروشیم. در سطح کشور هم بودجه همین است. بودجه در حقیقت یک برنامه مالی برای یک سال مالی کشور است که تعیین می‌کند با توجه به شرایط محتمل پیش رو در یک سال مالی منابع چه جوری باید تامین و خرج چه مصارفی شود. اساسا هم بودجه شامل چند چیز می‌شود. اولین چیزی که بودجه را شامل می‌شود بخش درآمدهای دولت است.

درآمدها چیزی مثل مالیات که خالص ثروت دولت را تغییر می‌دهد چیزی مثل خالص دارایی را تغییر می‌دهد چیزی مثل فروش نفت که سرمایه زیر زمین دولت را به سرمایه مالی تبدیل می‌کند به سرمایه پول تبدیل می‌کند و آخرین منبعی که دولت‌ها دارند این است که قرض بگیرند مثل انتشار اوراق، مثل وام گرفتن از کشورهای خارجی مثل وام گرفتن از بانک‌ها، این می‌شود سهم منابع دولت. دولت یک سهم مصارف هم دارد اول آن هزینه‌هایی است که در یک سال خرج می‌شود و در همان سال تمام می‌شود مثل پرداخت حقوق کارمندان یا مثل خرید کالاهایی که در همان سال مصرف می‌شود مثل پرداخت یارانه. اینها هزینه‌های عملیاتی یا هزینه جاری دولت است. یک دسته دیگر هزینه‌های دولت تملک دارایی از سرمایه عمده این را قبلا می‌گفتیم مخارج عمرانی مثلا سد می‌سازد، سدی که از قبل وجود نداشته ساخته می‌شود. ساختمان می‌سازد. نرم‌افزار می‌خرد. نرم‌افزار طراحی می‌کند. دسته آخر مصارف دولت تملک دارایی‌های مالی است. دولت پارسال اوراق مشارکت فروخته الان دوباره پرداخت می‌کند و سودش را می‌دهد دارایی مالی که قبلا ایجاد شده را دولت تملک می‌کند اگر بخواهیم جلوتر برویم.

نفت و اساسا منابع زیرزمینی مگر دارایی دولت است که آن را جزو درآمدها و منابعش بیاورد؟ آیا همه جای دنیا کشورهای نفت‌خیزند آن نفت را به راحتی جزو دارایی‌ها و بودجه می‌آورند یا ما اینطور هستیم؟

کشورها مدل‌های مختلفی در مورد مالکیت منابع معدنی دارند یک جایی مثل کشور ما منبع ملی است مثل نفت بعد طبیعتا تولیت و مدیریت این با دولت‌ها است و این دارایی‌ای که زیر زمین است، شاید شبیه خانه نباشد ولی به هر حال دارایی است. دارایی نسل ما است شاید یک جور دیگر هم بشود به آن نگاه کرد در حقیقت نفت می‌فروشیم داریم از آیندگان قرض می‌گیریم ولی این استعاری است و مفهوم حسابداری ندارد، می‌توانیم از آن استنتاج اقتصادی بکنیم ولی اساسا دارایی حساب می‌شود برای مالک نفت، نفت دارایی است چون که می‌تواند آن را بفروشد و علاوه بر آن یک سال هم بیشتر عمر می‌کند. دولت‌ها بر نظامی که حاکم است روی مالکیت نفتی‌شان با درآمدهای نفتی برخورد می‌کنند علاوه بر درآمدهای نفتی درآمدهایی مثل مس یا منابع معدنی دیگری هم داشته باشند مثل الماس یا شکر یا قهوه بستگی به اینکه مالکیت اینها دراختیار چه‌کسی است من تاکید می‌کنم منابع نگویید درآمد. این منابع کمک کند ممکن است بیاید ممکن است نیاید یعنی این نظام مالکیت داخل کشورها فرق می‌کند.

من تا جایی که یادم هست هر سال درگیر کسری بودجه هستیم ولی این را ظاهرا در لایحه بودجه خیلی شفاف و صریح نمی‌بینیم. این کسری بودجه کجا خودش را نشان می‌دهد در لایحه یا جداول بودجه؟

همانطور که یک شرکت سه تا صورت مالی دارد یک شرکت یک ترازنامه دارد که نشان می‌دهد چقدر دارایی دارد ساختمان، صندلی، میز، نرم‌افزار، سخت‌افزار دارایی‌های آن است. یک‌سری هم بدهی دارد. مثل حقوق صاحبان سهام یعنی این دارایی‌هایی که وجود دارد یا از بانک قرض گرفته یا از بازار بدهی قرض گرفته یا از پسرخاله قرض گرفته یعنی اینها از جاهایی آمده که مالک نیستند یا اینکه مال خودش است این می‌شود تعهداتش. دولت‌ها هم مثل شرکت‌ها هستند یک مقدار دارایی دارد و یک مقدار بدهی دارند شرکت‌ها یک صورت سود و زیان دارند این شاید ما را به مفهوم کسری بودجه نزدیک کند. شرکت‌ها یک مقدار درآمد دارند و یک مقدار هزینه اگر درآمدهاشان از هزینه‌هاشان بیشتر شود این مازاد دارند که می‌شود سود شرکت‌ها اگر درآمدهاشان کمتر از هزینه‌هاشان باشد شرکت ضرر داده یا در حقیقت کسری دارد اتفاقی که می‌افتد این است که مشابهتی برای دولت وجود دارد اگر دولت مجموع درآمدها و واگذاری سرمایه‌ای‌اش یعنی چیزی که به خاطرش قرض می‌گیرد مالکیت آن کالا یا خدمت تغییر نمی‌کند مالکیت آن منبع تغییر نمی‌کند مالک کس دیگری است مال بخش خصوصی نیست اگر دولت درآمدها و واگذاری دارایی‌های سرمایه‌ای‌اش از تملک دارایی سرمایه‌ای‌اش بیشتر باشد می‌گوییم مازاد دارد و اگر درآمد و واگذاری سرمایه‌ای‌اش از هزینه‌ها و هزینه‌های عمرانی و هزینه‌های بالای یک سالش کمتر باشد آن موقع دولت کسری دارد. یعنی شبیه ضرر یک شرکت.

ولی چه اتفاقی می‌افتد بالاخره دولت از یک جایی آن پول را آورده که خرج کرده از لحاظ حسابداری منابع و مصارف شما نمی‌تواند با هم فرق کند و به همین دلیل منابع و مصارف شرکت هم با هم فرق نمی‌کند. در اقتصاد به آن می‌گوییم کسری بودجه دقیقا یعنی درآمدها و واگذاری دارایی‌های سرمایه‌ای از کجا جبران می‌شود از خالص واگذاری دارایی مالی جبران می‌شود به این معنی که مثلاً اوراقی که دولت فروخته و اوراقی که بازپرداخت کرده بدهی ایجاد کرده برای اینکه این منابع را ایجاد کند این می‌شود کسری بودجه اگر بخواهیم دقیق باشیم اگر جدول خلاصه بودجه کشور را نگاه کنید می‌بینید همه‌چیز با هم مساوی است آن چیزی که به آن کسری بودجه می‌گوییم جمع تراز عملیاتی یعنی درآمد منهای هزینه جاری و جمع تراز سرمایه‌ای یعنی واگذاری دارایی سرمایه‌ای منهای تملک دارایی سرمایه‌ای می‌شود تراز مالی.

اگر من بخواهم دنبال میزان کسری بودجه یک سال دولت در لایحه بودجه بگردم باید بروم سراغ دو‌بندی که مربوط به دارایی‌های مالی است. یعنی واگذاری دارایی‌های مالی و تملک دارایی مالی.

بله و اگر بخواهید عددش را ببینید و مطمئن باشید در بودجه سال 1400 یک عدد فکر می‌کنم 298 هزار میلیارد تومان سمت واگذاری و یک عدد 100 هزار میلیارد تومان سمت تملک دارایی‌های مالی.

یعنی چقدر کسری بودجه، 198 میلیارد تومان. یک سوالی که در اینجا به ذهن مخاطبان می‌رسد این است که دولت قرار است به کی بدهی پیدا بکند، من ممکن است به شما خانم نجفی بدهکار باشم یا شما به من بدهکار باشید ولی دولت به کی بدهکار است. 198 هزار میلیارد تومان به کجا و به کی بدهکار است.

چند تا راه دارد برای دانستن این. به‌طور کلی به بخش خصوصی بدهکار می‌شود. موسسات مالی و موسسات غیرمالی. اوراق بهادار دولتی چاپ می‌کند این اوراق را می‌فروشد در مورد ایران وقتی حرف می‌زنیم به مردم بدهکار می‌شود ولی به‌طور عمومی یک وقت‌ها از بازارهای بین‌المللی قرض می‌گیرند یعنی به بیرون از خودشان بدهکار می‌شوند یا از موسسات بین‌المللی وام می‌گیرند یا دولت از بانک‌ها وام می‌گیرد اینها ایجاد بدهی بر اساس اوراق نیست این بدهکار شدن دولت از این جنس است.

تا جایی که من خاطرم هست ما حداقل بعد از انقلاب هر سال با کسری بودجه مواجه بودیم مساله این است که کسری بودجه در یک سال را به ما می‌گوید کسری بودجه قرار است در استخری ریخته بشود این بدهی‌ها و این کسری‌های بودجه کجا می‌رود اینها. روی هم تلنبار می‌شود و آخرش چه می‌شود؟ 40 سال پشت سر هم کسری بودجه داشته باشیم حتما تا 400 سال دیگر هم می‌توانیم.

اگر من اشتباه نکنم ما از زمانی که لایحه بودجه را داریم یعنی قبل از انقلاب کسری بودجه چیزی بوده که با ما بوده از دهه 50 به بعد تقریبا متوسط سالانه 2 تا 3 درصد کسری بودجه داشتیم. مساله این است که کسری بودجه‌ها از کجا تامین شده است. این کسری بودجه‌ها طبیعتا به انبار بدهی درآمده حالا ممکن است از من بپرسید مثلا دولت ایران تازه از سال 1394 اوراق می‌فروشد از کجا می‌آید نهایتا از برنامه سوم دولت فروش اوراق را شروع کرده، سال 1379 اینها کجا رفتند اینها تبدیل شدند به انباشت بدهی. بدهی غیرقابل شناسایی به افراد، پیمانکاران، صندوق‌های بازنشستگی، بانک مرکزی و اینها روی ترازنامه سایر آحاد اقتصادی نشسته و ما از اینها غافل بودیم تازه ما در دولت دهم است که می‌آید یک بار همه اینها را یک عالمه عدد در مورد بدهی به پیمانکاران وجود داشته دولت آمد برای اولین‌بار بدهی را احصا و تقویم کرد مشخص شد هر کاغذی که زیر شیشه مانده بود یا بدهی مشخص شد آورد یک‌جا و اینها شروع شدند به ثبت شدن و این مشخص شد.

یعنی ما قبل از این نداشتیم اینها را ،شما از شباهت صورت‌های مالی شرکت‌ها با دولت حرف زدید ولی بودجه یک دوره یک ساله را نشان می‌دهد انگار که خبری از ترازنامه‌ای که در یک مقطع یعنی همین امروز من بدانم کل دارایی‌های دولت کل بدهی‌های دولت چقدر است انگار خبری از این ترازنامه نیست.

در مورد ایران یا در مورد سایر کشورها.

در مورد ایران.

به نظر این جور نیست که برای هر سال بدانیم میزان بدهی و دارایی دولت چقدر بوده یا در حقیقت مقدار تعهدات و دارایی‌ها چقدر بوده ما می‌دانستیم که به صورت پراکنده اینها چقدر بوده ولی اینکه یک سیاهه قابل اتکا حتی حسابرسی نشده وجود داشته، نه به نظر نمی‌آید وجود داشته باشد.

یعنی می‌توانیم بگوییم دولت ایران یک بدهکاری است که نمی‌داند میزان بدهی‌اش چقدر است و احتمالا حتی نمی‌داند دقیقا به چه کسانی بدهکار است یعنی همین قدر خنده‌داراست قصه.

شاید بهتر باشه الان این جوری نگوییم چون به نظر می‌رسد در فاصله سال‌های 92 تا 96 بدهی‌های دولت حداقل برای یک بازه 4 ساله به خوبی شناسایی و احصا شده و مشخص بوده که حتی اینها حسابرسی شده هستند یا نه ولی حداقل می‌توانیم بگوییم که انتشار آمار بدهی‌های دولت از سال 96 به بعد متوقف یا پراکنده شده است و ما بعد از اطلاعات دقیق آن به اطلاعات پراکنده رسیده‌ایم مثلا چقدر به صندوق‌های بازنشستگی ادعا دارند که دولت به آنها بدهکار است چقدر به شبکه بانکی ادعا دارد که دولت بدهکار است. و اینها به همان صورت پراکنده درآمده انتشارشان. در مورد سمت دارایی‌ها پیچیده‌تر است نه فقط برای ایران برای دنیا محاصره سمت دارایی‌های دولت پیچیدگی‌های خاصی دارد و چون نفع خیلی عجیبی برای کسی ندارد برعکس کشورها عمدتا سیاهه‌های خوبی از بدهی‌هاشان دارند کشورهایی که مثلا در بازارهای بین‌المللی مجبورند قرض کنند یا به خاطر قرض گرفتن باید اهلیت اعتباری مشخص باشد یعنی مشخص باشد اینها می‌توانند پس بدهند یا نه. کشورها معمولا سیاهه مرتب‌تری از بدهی‌ها دارند بعضی از کشورها سیاهه‌های مرتبی از دارایی‌هاشان هم دارند و برای هر سال یا با تواتر زمانی سالانه منتشر می‌کنند.

یعنی در آن سبد بستانکاران دولت یک بستانکار خیلی قوی‌ای بود یا بستانکار بین‌المللی بود شاید این انگیزه برای دولت بیشتر بود برای اینکه انضباط مالی بیشتری داشته باشد.

شاید بشود گفت اگر دولت دیگر نمی‌توانست کسب منابع کند با وضعیت بدهی‌اش.

آن موقع نگاهش ناگزیر باید می‌رفت به سمت بیرون از ایران.

به سمت بیرون از ایران وقتی می‌گوییم نمی‌توانست یعنی از بانک مرکزی هم نمی‌توانست قدرت خلق بدهی بدون حساب و کتاب نداشت باید مشخص شود توانایی یعنی به صورت آینده نگر توانایی دادن بدهی‌ قبلی دارد یا نه. هیچ دولتی بدهی‌هایش را تسویه نمی‌کند همیشه در یک حدی از بدهی باقی می‌مانند دولت‌ها ولی چند تا چیز مهم است یکی اینکه این بدهی‌ها از یک اندازه‌ای بالاتر نرود که برای هر کشوری فرق می‌کند مثلا ژاپن دو برابر جی‌پی‌دی‌اش بدهی دارد ولی ناپایدار نیست و بخش قابل توجهی از بدهی‌اش هم بدهی داخلی است یعنی به بازارهای بین‌المللی بدهکار نیست این برای ژاپن ناپایداری نمی‌آورد ولی کشوری مثل اتیوپی یا کنیا یا اوگاندا بدهی‌شان بالای 60 درصد جی‌پی‌دی‌شان باشد یا کشورهای نفتی بالای 45 درصد درآمد سرانه‌شان باشد اینها ناپایدار می‌شوند بنابراین دولت‌ها سقف‌هایی را باید در خلق بدهی رعایت کنند که معلوم باشد می‌توانند این بدهی را مدیریت کنند و می‌توانند هزینه‌های بدهی را بدهند. مورد دومی که دولت‌ها خیلی وقت‌ها باید رعایت کنند این است که توانایی این را داشته باشند که هزینه ایجاد بدهی بعدی و پرداخت بدهی قبلی را یا حداقل سود بدهی قبلی را داشته باشند و این هم نباید از حدی بیشتر باشد چون اینها باید از مالیات یا دارایی سرمایه‌ای تامین شود.

در صحبت‌هایتان اشاره‌ای به بانک مرکزی کردید انگار که یکی از آن بستانکارها بانک مرکزی است در کنارش هم گفتید یک جایی دیگر دولت نمی‌تواند از داخل تامین مالی کند و نگاهش به بیرون می‌رود آنجا انضباط مالی مهم است مساله این است که اگر یکی از آن بستانکارها بانک مرکزی باشد و می‌تواند آن کسری را از طریق بانک مرکزی تامین کند حد یقف آن کجاست، کجا ممکن است به جایی برسد که بگوید نمی‌توانم از بانک مرکزی قرض کنم.

اصلاح می‌کنم می‌شود گفت بدهی به نظام بانکی نه بدهی مستقیم به بانک مرکزی. یعنی مستقیم برود از بانک مرکزی پول بگیرد چون از 1379 اینها ماده 60 قانون برنامه سوم است استقراض مستقیم از بانک مرکزی ممنوع شده اما دولت از دو مسیر یعنی به شبکه بانکی بدهکار می‌شود مسیر فروش اوراق به مالکین موسسات مالی. این دو مسیر یکی تنخواه گردان دولت است و دیگری بدهکار شدن به شبکه بانکی. اینکه حد یقف کجاست. دولت درآمدش یک باره تحقق پیدا نمی‌کند طبیعتا فصل مالیاتی یک وقتی است درآمدها افزایش پیدا می‌کند ولی مخارج دولت در طول سال یکسان است هر ماه باید یک مقدار حقوق بدهد هر ماه باید خرید کالا و خدمات بکند این باعث می‌شود یک اختلافی بین درآمد و هزینه دولت باشد و به دلایل دیگر ممکن است نیاز به وجوه نقد داشته باشد تا درآمدهایش تحقق پیدا کند دولت همیشه تنخواهی از بانک مرکزی می‌گیرد این نامتعارف نیست در دنیا نامتعارف آنجا می‌شود که یک دولت آخر هر ماه به‌طور ثابت 15 میلیارد تومان به بانک مرکزی‌اش بدهکار است این غیرقانونی نیست ولی مثل این می‌ماند که 15 هزار میلیارد تومان مستمرا استقراض کرده باشد و این کجا حد یقف است. ببینید مالی عمومی یا بودجه داخلش مفهوم سیاسی دارد تا جایی که بتواند یعنی این مختص ایران هم نیست کشورها منابع را شاید سلسله مراتبی مصرف می‌کنند منابعی که کمتر هزینه دارد دولت‌ها اول مصرف می‌کنند نفت مال همه است و کسی حساب‌کشی نمی‌کند بنابراین وقتی نفت هست نمی‌رود سراغ مالیاتی که نارضایتی ایجاد می‌کند. اگر بتوانم بدهی ایجاد کنم بدون اینکه مردم را ناراحت کنم سراغ مالیات نمی‌روم به زور سیاسی بازیگران برمی‌گردد و به اینکه به لحاظ اقتصادی کشور چقدر پایدار می‌ماند من می‌توانم اینقدری که قرض گرفتم پس بدهم یا نه.

به نظرم برای اینکه بحث بودجه‌ای که این مقدمه را گفتیم وصلش کنیم به ساختار بودجه لازم است یک کم از مدیریت مالی عمومی بگویید و نسبتش با بودجه.

ما راجع بودجه حرف زدیم و گفتیم بودجه فقط منابع و مصارف دولت است. ما راجع به جریان وجوه دولت حرف می‌زنیم چیزی شبیه جریان وجوه حرف می‌زنیم وقتی درباره بودجه حرف می‌زنیم راجع منابع و مصارف یک‌ساله حرف می‌زنیم این منابع و مصارف یک سال در یک چرخه‌ای شکل می‌گیرد و در تعدادی فرآیند مالی کل مجموعه‌ای که به کل فرآیندهای مالی که به دولت مربوط می‌شود یا دولت در آنها دخیل است و اثری در زمان حال یا آینده دارند می‌گویند مالیه عمومی. ه

ر سال دولت حدود شهریورماه می‌آید از سازمان‌های مختلف نیازهاشان را می‌گیرد بر اساس سابقه قبلی که خرج کردند پولی که در حسابشان باقی مانده سازمان برنامه بر اساس پیش‌بینی درآمدها دارد یک بودجه‌ای پیشنهاد می‌کند، حدس می‌زند دخلش این است خرجش این است بچه‌هاش هم سازمان‌های مختلف‌اند و برنامه‌های مختلف. و یک بودجه پیشنهاد می‌کند به مجلس. مجلس این بودجه را در فرآیند رفت و برگشت تصویب می‌کند تغییر می‌دهد به این می‌گویند بخش پیشنهاد یا طراحی یا فرموله کردن بودجه. بعد مجلس این اختیار را به دولت می‌دهد که برود این منابعی را که تصویب کرده این خرج‌هایی که مجلس لازم دانسته دولت لازم دانسته و مجلس تایید کرده را خرج کند. دولت شروع می‌کند پول دادن به دستگاه‌ها تا برسد به ذی‌نفع نهایی. معلم که آخر ماه حقوق گرفت فرآیند درس دادن تکمیل شده و دولت به هدف سیاستی رسیده است.

بنابراین آخرین مصرف‌کننده آخرین‌گیرنده این وجوه است این می‌شود فرآیند اجرایی بودجه یعنی اعتبارهایی که قرار بوده تخصیص پیدا کند. اعتبارهایی که برای دستگاه‌ها قرار بوده تخصیص پیدا می‌کند و تحقق پیدا می‌کند. این فرآیند بودجه است. حالا چه اتفاقی کنار این می‌افتد ما با پول سروکار داریم ما هر کجا با پول سروکار داریم نیازمند حسابداری هستیم نیازمند ثبت اطلاعات مالی هستیم. قسمت سوم این چرخه بودجه این است نیاز داریم که این پرداخت‌ها و دریافت‌هایی که انجام می‌شود ثبت و گزارش شود نهایتا سال 1399 تمام می‌شود و حالا دولت کنترل کرده حسابداری‌اش در گزارش‌های مالی و وضعیت مالی‌اش را آخر سال این بودجه جمع شده یک ناظر بیرونی بی‌طرف نظارت کند آیا آن چیزی که پیشنهاد و تصویب شده بود اتفاق افتاده یا نه این از آن تخلف شده یا به اهداف نرسیده یا این صورت‌های مالی صورت‌های مالی که پیش‌بینی می‌شده نیست یا این صورت‌های مالی با همدیگر تطابق ندارد این می‌شود حسابرسی بیرونی دولت.

در نظام‌های مختلف دموکراسی و در شکل‌های مختلف مدیریت مالی عمومی این فرق می‌کند. بعضی کشورها تعدادشان زیاد نیست ناظرشان از جنس بخشی از قوه قضاییه است خیلی از کشورها عموم کشورها ناظرشان از جنس مجلس است. یعنی مجلس به عنوان کسی که نمایندگی دارد از سمت مردم یک بار نظارت می‌کند اهداف بر اساس منابع ملی انتخاب شده باشند و بودجه تصویب می‌کند یک بار نظارت می‌کند این اتفاق افتاده باشد و عملکرد مطابق چیزی باشد که انتظار می‌رفت. خود مجلس نمایندگان نمی‌توانند طبیعتا یک سازمان حسابرسی که در ایران می‌شود دیوان محاسبات. دیوان محاسبات مسوولیت بررسی این صورت‌های مالی حسابرسی را دارد. کل این فرآیند که اتفاق می‌افتد در سال مالی معلم می‌رود سر کلاس حقوق می‌گیرد بدهی ایجاد می‌شود میان‌مدت و این بدهی اثر بلندمدت دارد. کل اینها و نتایج آن و فرآیندها می‌گوییم مدیریت مالی.

شما مدیریت مالی عمومی را در 4 مرحله برای ما توضیح دادید یکی فرموله کردن یکی اجرا یکی حسابرسی و حسابداری و گزارش‌دهی و یکی هم حسابرسی بیرونی. همه این کارها انجام می‌شود برای اینکه ما بتوانیم آن منابعی که در اختیار بخش عمومی است در اختیار دولت هست را به بهترین نحو مصرف کنیم ولی مساله اینجاست که ما چند ساله مرتبا داریم می‌شنویم حرف از اصلاح ساختار بودجه است کجای این مراحل ما مشکل داریم کجای کار ما می‌لنگد و کلا این اصلاح ساختار بودجه چه ضرورتی دارد برای اقتصاد امروز ایران.

قبلش تعریف کنیم کلمه خیلی جا افتاده در سال 97 و 98 خیلی جا افتاده اصلاح ساختار بودجه چی هست؟ اصلاح بودجه چیست؟ ما مدت‌ها مستمرا کسری بودجه داشتیم و این کسری بودجه هم ثبات پولی ما را تهدید می‌کند تورم‌زاست هم ثبات مالی ما را تهدید می‌کند یعنی معلوم نیست دولت‌ها تا کی می‌توانند به این وضعیت ادامه بدهند هم آثار دیگری دارد روی شؤون مختلف اقتصادی ما. این باید اصلاح بشود همه اقتصاددان‌ها می‌دانند با این کسری بودجه نمی‌تواند تا ابد ادامه یابد. این اصلاح اقتصادی است که باید روی بودجه‌ها انجام بشود نه فقط کشور ما همه کشورهای دنیا. فرقی نمی‌کند مستقل از توسعه‌یافتگی مستقل از توسعه‌یافتگی سیستم مالی معمولا ناگزیر از یکسری تغییرات در اعمال سیاست‌های اقتصادی هستیم برای اینکه شما بتوانید اعمال سیاست اقتصادی بکنید نیازمند توانایی اجرایی داشته باشید و نیازمند هستید پشتیبانی سیاسی داشته باشید. پشتیبانی سیاسی یعنی نظام انگیزشی آدم‌ها.

قبل از اینکه برویم سراغ توانایی اجرایی و پشتوانه انگیزشی که شما گفتید به نظرم مساله ما این است چه ضرورتی دارد این اصلاحات. چرا اینقدر شما بر طبل اصلاح بودجه اصلاح ساختار بودجه می‌کوبید مگر چیست؟

فکر می‌کنم هنوز یک سال نگذشته عواقب اقتصادی را بگذاریم کنار هنوز یک سال نگذشته از آبان 1398 که برای همه ما واقعه تلخی بود. به خاطر یک تصمیم بودجه‌ای که گروهی از مردم اثرش را می‌دیدند از تصمیم بودجه‌ای سلب مشروعیت شد و از حکومت سلب مشروعیت شد. مشروعیت مراتب دارد معنی‌اش این نیست که حکومت سرنگون شد ولی مردم اعلام کردند که تصمیم دولت را مشروع نمی‌دانند و فکر کنید اتفاق‌هایی شبیه این زیاد بیفتد دولت از چند مسیر کسب مشروعیت می‌کند یکی مسیر انتخابات یا مثل کشورهای آفریقایی قرارداد صلح است. یک مسیر ماها یک بخشی از آزادی سیاسی‌مان را و یک بخشی از پولمان را می‌دهیم به دولت‌ها تا بقیه آزادیمان را تامین کنند و خدمات به ما بدهند.

حالا تصور کنید یک بخش عمده‌ای از جامعه قبول ندارند که قبول ندارند که دولت‌ها این خدمات را بهشان داده‌اند و این سلب مشروعیت می‌کند اعتراض به ردیف‌های بودجه از این جنس است که مشروع نمی‌دانم این تصمیم را. وقتی تعداد اینها زیاد بشود مشروعیت یک نظام قانونی زیر سوال می‌رود کسب مشروعیت از این جنس است که من بتوانم خدمات ارایه بدهم به عنوان دولت. مشروعیت این جوری حفظ می‌شود با دادن خدمات مختلف. حفظ ثبات کلان که تحت تاثیر انواع شوک‌ها قرار دارد مشروعیت ما اینقدر داریم بحث می‌کنیم به لحاظ پایداری اقتصادی هم می‌دانیم این جور ادامه دهد. از یک طرف دیگر ما در کشوری زندگی می‌کنیم که آخرین آمار اعلام شده واضح بدهی‌اش مال سه یا چهار سال پیش است این نمی‌تواند خوب باشد کسری بودجه که اعلام می‌شود آخرین گزارش حسابرسی شده دولت گزارش تحقیق مال سال 97 است یعنی دو سال تاخیر وجود دارد و مثلا امسال بودجه 1400 دیده می‌شود آخرین چیزی که می‌توانستم بگویم به اهداف سیاستی رسیده‌ام یا نه مال سه سال پیش است در این سه سال تورم 30، 40 درصدداشتیم اینها همه با هم باعث می‌شود که ما فکر کنیم یک چیزی اینجا می‌لنگد مثل پدر خانه‌ای که می‌فهمد وضعش خراب است ولی از آن طرف نمی‌داند چقدر بدهی دارد یا حداقل نمی‌تواند با خانواده در میان بگذارد.

بگوید آقا نرو کفش بخر نرو رستوران ما باید این را حل کنیم برای اینکه عمق مساله چقدر است. من قبل از اینکه بخواهم با شما صحبت کنم نگاه کردم به داده‌های بودجه. از این سه چهار تا مرکز اصلی منتشر‌کننده داده‌های بودجه یکی‌اش وزارت اقتصاد است. یکی بانک مرکزی. سرج اینترنتی کردم آخرین داده در دسترس مال سال 96 بود بخواهیم این را بگذاریم کنار یک کشور دیگر ما یک کشور نفتی دیگر داریم الان دو ساله از هم فرو پاشیده کشور کاملا از هم گسیخته ونزوئلا من همین الان چک کردم بدهی زمستان ونزوئلا مشخص است بدهی دولت ونزوئلا در زمستان 2020 مشخص است این یعنی ما یک جای کار نیاز داریم که رویکردهای ساختاری را تغییر بدهیم نظام اجرایی، در دسترس بودن مالی را عوض کنیم نحوه مدیریت این اطلاعات را باید عوض کنیم.

چاره‌ای نیست که بپذیریم ضرورت را حالا باید چه بکنیم؟ مسیر این اصلاح چگونه است؟ مکانیسم‌های آن چیست؟

اصلاح ساختاری بودجه را تعریف می‌کردم در مقابل اینکه ما بخواهیم سیاست مالی پیاده کنیم یا اصلاح اقتصادی انجام بدهیم با سیاست مالی ما موقعی از اصلاح ساختاری حرف می‌زنیم در حقیقت می‌خواهیم انگیزه بازیگران را عوض کنیم یعنی می‌خواهیم تغییراتی ایجاد کنیم در قوانین و تغییراتی دسترسی به اطلاعات و توان پردازش استفاده از اطلاعات ایجاد کنیم که انگیزه آدم‌ها عوض بشود و توانایی ما برای پیاده‌سازی سیاست‌های مالی عوض بشود این می‌شود اصلاحات ساختاری. این چیزی که حداقل به اشکال مختلف دارد توسط سازمان برنامه، مجلس و رسانه‌ها بیان می‌شود خیلی خلاصه می‌شود چیزی از بیشتر از پیاده‌سازی سیاست اقتصادی حرف می‌زنیم ما می‌خواهیم نظام‌های انگیزشی را عوض کنیم.

این ضمیر ما برمی‌گردد به کجا؟ به مجلس، دولت یا نظام حکمرانی اقتصادی مملکت که قرار است نظام انگیزشی تغییر بدهد در صورتی که برای این کار خودش باید انگیزه‌ای داشته باشد انگیزه خود این نظام حکمرانی چیست برای این کار. می‌شود گفت یکی از دلایلی که اگر بپذیریم تا حالا موفق نبوده می‌شود یکی از دلایل آن واقعا انگیزه‌ای نداشته برای این کار.

سوالتان را از چند جنبه می‌شود نگاه کرد. ما وقتی می‌گوییم ما کسی است که شهروند چه رسانه چه استاد دانشگاه چه نماینده مجلس چه مدیر سازمان برنامه و این آدم می‌خواهد تغییر ایجاد کند و این آدم می‌داند این وضعیت ادامه پیدا نمی‌کند. بنابراین، این ما از مجموعه‌ای از افرادی است که دنبال تغییرند اینجا دیگر ادبیات تغییر است. وقتی ما می‌گوییم اراده اصلاح وجود ندارد خودمان را راحت می‌کنیم یعنی یک سنگ بزرگ ساختار سیاسی می‌گذاریم وسط در حالی که مساله همه‌اش اراده اصلاح نیست یعنی یک لحظه از ایران بیرون بیاییم این ادبیات وجود دارد که در اصلاحات مالیاتی، ساختار مالیاتی بخشی از زیرمجموعه مالی عمومی است. اصلاحات مالیاتی مشخصا کشورهای توسعه‌یافته موقعی که می‌خواهند یک قانون مالیاتی جدید تصویب کنند مثلا امریکا می‌خواهد قانون گرفتن مالیات از شرکت‌های بیرون از خودش. این دعوا، دعوای انگیزه است برای اینکه اگر بخواهد می‌تواند این کار را بکند ولی در هند نمی‌تواند مالیات را افزایش بدهد چون نمی‌تواند افزایش بدهد نه اینکه نمی‌خواهد یعنی همه می‌دانند که می‌خواهند ولی توانایی این را ندارد به قوانین مالیاتی دسترسی ندارم یا دنبال مالیات‌های ساده‌تری باید بگردم یا توانایی ندارم آدم‌ها را وادار کنم که اظهار مالیاتی کنند این عدم توانایی اجرایی است که کشورها را محدود می‌کند.

به نظر می‌آید حداقل در حوزه مالیات به صورت گسترده یا در حوزه بهبود خرید کالا و خدمات یک بخش درآمد داریم یک بخش هزینه. مشکل کشورهای در حال توسعه بیشتر این است که توانمندی را ندارند مثلا 12 سال است که دولت می‌داند باید مالیات را بالا ببرد به جای اینکه بدهی خلق کند و واقعا نخست‌وزیر کشور ایکس انگیزه دارد که این بدهی را کاهش بدهد برای اینکه زیر بار این بدهی کمرش می‌شکند بدهی خارجی یا داخلی ولی نمی‌تواند مالیات را از 4 درصد تولید ناخالص داخلی برساند یه 10 درصد در حالی که حداقل 2 معاهده بین‌المللی هم پیوسته در دنیا که بخواهد این کار را بکند این عدم توانستن حالا از کجا می‌آید در مورد ایران همین طوره یک بخشی، بخش انگیزه‌هاست و یک بخشی، بخش توانایی است برخورد با فرار مالیاتی یک بخش آن است که یک عده‌ای نخواهند قوانین تغییر کنند ولی یک بخش هم آن است که فرار مالیاتی را تشخیص بدهم باید اطلاعات مالی افراد را جمع کنم برای اینکه اطلاعات مالی افراد را جمع کنم باید بتوانم اینها را پردازش کنم باید کارمندی داشته باشم که این پردازش فهم بکند و حالا نیروی انسانی داشته باشم که همه انگیزه مالیات گرفتن درست داشته باشد هم توانایی مالیات گرفتن درست را داشته باشد.

بعد از اینکه توان اجرایی ایجاد کردم تازه می‌رسم در سطح خیلی پایین انگیزه‌ها اصلاح وجود دارد یا نه و اینها را چه جوری مدیریت کنم. من نمی‌دانم در مورد ایران کدام دقیقا غالب است ما درباره شاخص‌های کیفی حرف می‌زنیم که در مورد ایران هنوز ارزیابی نشده و فکر می‌کنم و چون تصویر یکپارچه‌ای نداریم شاید اقتصاددان‌ها هر کدام به سمتی متمایل کنند ولی به شخص خودم مایل نیستم که ما بگوییم سنگ بزرگ عدم اراده اصلاح وجود دارد پس هیچ چیز درست نمی‌شود و فکر می‌کنم در خیلی از کشورها هم همین بوده یعنی نظام کوچکی به وجود آمده بعد بهبود پیدا کرده مقبولیت بیشتر.

منظورم این نیست که انگیزه‌ای برای اصلاح وجود ندارد. کسانی که داخل آن نشستند احتمالا تعارض منافع جدی‌ای وجود دارد بین آنها که این تعارض منافع به یک انگیزه یکپارچه به یک نیروی برآیند قوی برای اصلاحات منجر نمی‌شود و ممکن است شما این تعبیر را ربطش بدهید به توانایی ولی چیزی که من از انگیزه اصلاح گفتم بیشتر منظورم این بود یک کسی علم اصلاح ساختار بودجه بلند می‌کند به خاطر یک نهاد دیگری .مثلا دولت مثل مجلس یا در سطح تعارضات سیاسی یا حتی اقتصادی با هم اختلاف نظر جدی دارند این تعارض منافع به یک انگیزه واحد منجر نمی‌شود.

یک جور دیگر به قضیه نگاه کنیم هرگاه قرار باشد تغییر اتفاق بیفتد در بخش عمومی حتی بخش غیرعمومی با هر تغییری که قرار است باشد اتفاق بیفتد در یک مجموعه انسانی طبیعتا در بخش عمومی بیشتر نتایج این تغییر چقدر واضح است یعنی آدم‌ها بتوانند اینترست منافع شان را بشناسند و چقدر این منافع با هم تضاد دارد این دوتا هر دو مهم است. یعنی یک بعد عدم اطمینان است ممکن است نااطمینانی مطلق باشد مثل اینکه ما نمی‌دانستیم چه سیاستی اتخاذ کنیم قبل از انتخابات امریکا دلار بفروشیم یا نفروشیم هیچ چیزی نداشتیم کاملا تصادفی بود یک بخش هم حالا اینترست را می‌شناسم منافعم را می‌شناسم این منافع ممکن است در تعارض باشند با هم با درجات مختلف یک جایی تعارض منافع خیلی جدی است من بین مالیات دهنده یا یارانه‌گیرنده تعارض منافع جدی دارم. من از اینکه صادرکننده را وادار کنم پیمان‌سپاری کند ارزش را دولتی بفروشد دارم بازتوزیع انجام می‌دهم تعارض منافع جدی دارم واردکننده جلو این می‌ایستد این را من بخواهم تغییر بدهم.

حالا اصلاحات بودجه مشکل‌شان همین است اولا اصلاحات طولانی است نتایج آن زود مشخص نمی‌شود یعنی خیلی وقت‌ها اگر بخواهیم نگاه کنیم حتی ساده‌ترین پروژه‌های تکنیکی مالیه عمومی درست کردن دیتابیس و سامانه‌ها بوده سامانه‌های جامع اینها دوره‌های زمانی 5 تا 11 سال ممکن است طول بکشد که نتیجه‌اش این است که تازه اطلاعات مالی فراهم شود برای شفافیت یا مدیریت. به چه دلیل در کشورهای حزب نیست یعنی شما موقعی که رییس‌جمهور می‌شوید و بعد از اینکه از رییس‌جمهوری خلع شدید شما نمی‌دانید بروید زندان، زاویه‌دار قانون اساسی تلقی بشوید یا ممنوع التصویر باشید یا هر چیز دیگری به چه دلیل باید من بیایم روی چیزی سرمایه‌گذاری کنم که افقش طولانی و نامشخص است.

و بعد مساله بودجه تعارض منافع دارد، علاوه بر این باید در تعارض منافع هم گیر کند این بخش تصویر کلی اگر تا اینجا شما موافقید وارد یک بخش دیگر از ادبیات تغییر بشویم. فرض کنیم تغییر اتفاق بیفتد سازمان‌ها دو جور تغییر می‌کنند یا می‌خواهند کاراتر بشوند یا می‌خواهند مشروعیت کسب کنند در محیط. مشروعیتی که وزارت اقتصاد می‌خواهد کسب کند در سطح مدیر این است که مدیر خوب شناخته شود در سطح وزیر می‌خواهد حسن شهرت سیاسی حفظ بشود و برای این باید در محیط پذیرفته شود هر چقدر شما نتایج تغییر ناملموس باشد تغییرات سازمانی به سمت کسب مشروعیت و هر چقدر طولانی‌تر باشد باز می‌رسد به اینکه دیگران بپذیرند این تغییر درست بوده یا نه هر دو اینها تغییر ایجاد می‌کند در سازمان. منتها دسته انگیزه‌هایی که برای پذیرش لج تومیسی هست باعث می‌شود تغییرات سازمان‌ها ایزومورفیک باشد یعنی همریخت باشد به چه معنی به معنی اینکه سازمان‌ها دنبال ایجاد تغییراتی هستند که اولا مشاهده‌پذیر باشد دوما تا جایی که ممکن است فعالیت‌های درونی و پایین دستی سازمان درگیر نکند یعنی تغییر بنیادی نباشد مثلا سازمان برنامه وزارت اقتصاد چیزی به نام چهار برنامه. یعنی تا آخرین ذینفع داخل بخش‌ها وجود دارد مشخص باشد یک شماره حساب دارد یک طبقه‌بندی دارد هیچ کس این را نمی‌بیند ولی مستلزم این است که نظام حسابداری شما تطبیق پیدا کند یک عالم باید پول خرج کنید یک سامانه‌ای را درست کنید که هیچ‌کس نخواهد دید. اتفاقی که می‌افتد این است که غیر از آن طرف هم چیزهایی وجود داشته باشد که الگوهای موفق هم وجود داشته باشد.

شما می‌روید به سمت تغییرات قابل مشاهده و حاشیه‌ای و با بازیگر کمتر. این می‌شود که مجلس تغییراتی را در بودجه پیشنهاد می‌دهد که بارش در حاشیه کار خودش باشد در زمینه بودجه ولی در دوش دولت. تصویب قوانین به‌شدت مشخص است و تعداد ذینفع سازمانی کمی را درگیر می‌کند شما اگر بخواهید یک نظام پرداخت را تعهدی بکنید در بودجه حتی بخواهید کوچک‌ترین سازمان را درگیر کنید از سازمان برنامه و وزارت اقتصاد را باید درگیر کنید به اضافه یک بخشی از نظام بانکی و اینها تعارض منافع سطح کوچک هم با هم دارند اتفاقی که می‌افتد برای اصلاحات بودجه نه فقط در ایران در دنیا این است که تغییرات پایین دستی کمتر اتفاق می‌افتد به این دلیل است و تغییرات از جنس تغییر قانون خیلی راحت اتفاق می‌افتد و کشورها دوست دارند قانون را تغییر بدهند و منتظرند اتفاق خوبی بیفتد که نمی‌افتد.

اجرایی لازم برای این اصلاحات چیست؟

ما فهمیدیم برای بهبود مدیریت مالی عمومی به چند چیز داریم مهم‌ترین ما نیاز به اطلاعات مالی داریم که اینها به صورت یکپارچه جمع شده باشد و ما نیاز به زیرساخت نرم هم داریم، زیرساخت نرم نظام انگیزشی یا ساختار سیاسی هم ساختار سیاسی کلان هم ساختار سیاسی خرد رابطه مثلا دو تا دیوانسالار با هم و توانایی مدیریتی. یکی از اتفاقات خیلی جالبی که می‌افتد ما از سال 2000 یا 2003 تا 2018، 24 کشور شمال آفریقا حدود 45 پروژه اصلاح ساختار مالی اجرا کردند محدودیت مالی هم نداشتند چون اینها را با وام‌های بسیار کم بهره و بلندمدت از بانک جهانی تامین کردند. محدودیت دسترسی به تکنولوژی هم نداشتند یعنی ریز صحبت‌های اینها را ببینیم ریز توانمندی‌ها و نظام سخت‌افزاری اینها را ببینیم.

اینها تقریبا همه‌شان در حال حاضر سیستم یکپارچه مدیریت مالی دولت داشتند همه‌شان یکی از انواع طبقه‌بندی‌های بسیار عالی بودجه را داشتند همه‌شان یکی از به نوعی سیستم حسابداری نوین داشتند ولی چه اتفاقی افتاده به غیر از تعارضات سیاسی‌شان، من تعارض سیاسی‌شان را اتفاق افتاده فرض می‌کنم. چه اتفاقی می‌افتد که فرضا کشوری مثل لیبریا این را پیاده می‌کند ولی فسادش کم نمی‌شود کشوری مثل اتیوپی یا کشورهای مشابهش می‌آیند برنامه میان‌مدت اجرا می‌کنند سقف‌های بودجه‌ای می‌گذارند ولی دوباره اتیوپی 2015 بدهی بدون ریسک داشته سال 2018 با ریسک بالا می‌شود. یک تفاوت دیگری بین این کشورها وجود دارد که این را اگر روی متغیرهایی مثل شاخص‌هایی که به سیاست ربط دارد کنترل کنیم باز هم یک چیزی کم ندارد. تفاوتش آدم‌هایی هستند که باید از این اطلاعات استفاده کنند. در کشور سوییس یا در کشور نروژ یا آفریقای جنوبی دو چیز وجود دارد یکی نظام نظارت که این می‌شود بحث سیاسی دوم این است که کارمند شما یا بروکرات شما یا مدیر شما توانایی استفاده از اطلاعات مالی را دارد یعنی تکنیک‌های این ابزارها حسابداری نوین یا سامانه‌های پردازش اطلاعات مالی به درد کسی می‌خورد که تکنیک‌های مدیریت مالی بلد باشد و بعد تصمیم‌گیر باشد.

دو تا اتفاق می‌افتد در کشورهای در حال توسعه یکی تصمیم‌گیر راس سازمان است یعنی شما بروید وزارت رفاه کار کنید آخرش معاون وزیر خودش باید در بسیاری از جزیی‌ترین موارد تصمیم بودجه‌ای بگیرد در حالی که این اتفاق خیلی از تصمیم‌ها در کشوری مثل آفریقای جنوبی در سطح مدیریت می‌افتد سیاستمدار برای کار سیاسی برای تنظیم منافع برای ایجاد ائتلاف تربیت شده تخصصش این است. تخصصش مدیریت نیست و ما یکی از مشکلاتمان این است ما زیرساخت‌های نرم نداریم به علاوه اینکه بر اساس چیزهایی که وجود دارد 2014 یا بر اساس پیمایش‌های اون داجست دیتا یا یکی از طرح‌هایی که من دیدم از دانشگاه تهران راجع به شفافیت انجام داده ما خیلی از این بحث‌هایی که ذینفع‌ها را درگیر می‌کند از جنس تولید و انتشار اطلاعات را نداریم یعنی مدیر شما در سازمان برنامه می‌خواهد یک بهبودی ایجاد بکند این لازمه‌اش دو چیز است یکی اینکه بتواند کنترل کند کل فرایند ایجاد تعهد را در دولت دوم اینکه بتواند همه موارد را آخر هر ماه ببیند و این اتفاق نمی‌افتد به دلیل نداشتن زیرساخت نرم و بعد تصمیم‌گیر سیاستمدار است نه مدیری که تربیت شده برای این کار و اینها ظرفیت اجرایی شما را کاهش می‌دهد. ظرفیت اجرایی یک بعد هم دارد که قوانین شما حمایت‌کننده بهبود ظرفیت اجرایی باشد نقشی که فرضا مجلس می‌تواند داشته باشد تسهیل قوانین است به غیر از اینکه ضعف‌های در حوزه‌های تصویب و در حوزه نظارت به‌شدت بهبود بدهد تسهیل قوانین است ولی اتفاق خیلی بامزه مجلس 12 ماده را ابلاغ می‌کند برای پیاده شدن در بودجه سال 1400 نیمه آبان. تقریبا یک بخش قابل توجهی از چرخه بودجه در زمینه طراحی بودجه تمام شده اگر قرار قانون اجرا شود باید با فاصله بسیار زیادی بیان بشود رفت و برگشت داشته باشد و بعد مدیر آماده باشد برای تحقق آن هدف و باید سخت‌افزارش را هم داشته باشد و همه اینها کنار هم باعث می‌شود اصلاح اتفاق نیفتد اما اصلاحی که در این جا هست قابل حل است. شما ساختار سیاسی کشور را نمی‌توانید راحت عوض کنید اینکه شما مثلا یک نظام دوگانه قدرت سیاسی دارید بخشی منتخب است و بخشی غیرمنتخب.

و دولت شما مشروعیت از دو تا ذینفع بگیرد هم از شهروند بگیرد هم از ذی‌نفع غیرمنتخب این نظام انگیزشی بودجه را به هم می‌ریزد یک بخش دیگر این خواهد بود که ساختار قانون اساسی ما کشوری مثل لیبریا و امریکا بودجه زیرنظر رییس‌جمهور تعیین می‌شود یعنی مسوول بودجه رییس‌جمهور است در حالی که مسوول تامین درآمدها و منابع خزانه‌داری یا وزارت اقتصاد است چه اتفاقی می‌افتد حالا شاید ساختار امریکا به خاطر پایه‌های دموکراسی با ساختار ایران و لیبریا فرق کند لیبریا را گفتم به خاطر اینکه کشور کم‌درآمد است و ایران را گفتم با درآمد متوسط و امریکا را با درآمد بالا اتفاقی که می‌افتد این است که به کسی که خرج می‌کند از طرف مجلس دسترسی ندارید شما رییس سازمان برنامه را خیلی با تعارف می‌کشید به جای رییس‌جمهور مجلس و از آن سوال می‌کنید ولی وقتی وزیر اقتصاد مسوول بودجه است این کسی است که مختار است پاسخگو است دست آدم‌ها به آن می‌رسد و این یک نظام انگیزشی دارای تعارض ایجاد می‌کند، اینکه می‌گوییم ضعف قانون اساسی منظور ما این نیست که این صحبت‌ها که راجع به رفراندوم می‌شود. ما می‌گوییم ساختارهای دموکراتیکی نیاز داشت این قانون اساسی برای اینکه بودجه در آن تحقق پیدا کند که الان وجود ندارد. یکی مثلا تحزب است. حالا اینکه از چه مکانیزمی می‌رسد بحث خیلی طولانی می‌شود. می‌توانیم یک بار درباره مجلس و بودجه و حزب و بودجه صحبت کنیم.

به نظرم تا اینجا نگاه ما به بحث اصلاح بودجه یک نگاه سلبی بود ،خیلی مشتاقم جمع‌بندی شما را از این بحث با یک چاشنی ایجابی هم بشنویم و اینکه با همه نکات و چالش‌هایی که شما اشاره کردید در اصلاح بودجه اگر ما بخواهیم اصلاح بودجه را شروع کنیم باید چگونه و از کجا شروع بکنیم؟

سه جا مانع اصلاح بودجه است یا نبود زیرساخت سخت یا نبود زیرساخت نرم یا متفاوت بودن زیرساخت نرم. که این می‌تواند تفاوت سیاسی باشد با آن چیزی که ما از بودجه انتظار داریم یعنی نرم دنیا متفاوت باشد می‌شود از جنس تفاوت‌های مدیریتی. باید ببینید ما وقتی درباره ساختار دوگانه قدرت حرف می‌زنیم منظورمان یک جمله هنجاری نیست منظورمان یک جمله توصیفی است. قضاوت نداریم نظام انگیزشی چه جوری شکل می‌گیرد و تغییر نظام انگیزشی یا تغییرهای قانون اساسی نه قانون مدنی یا قانونی که مجلس تصویب می‌کند مثل تغییر نحوه ارایه بودجه توسط رییس‌جمهور یا وزیر، اینها تغییراتی است که هزینه‌های بسیار بالا دارد و ممکن است حتی با ساختارهای فرهنگی یک کشور نخواند یعنی زیرساخت‌های دیگری وجود داشته باشد که اینها با آن تعارض دارند ما سراغ این تغییرات نمی‌رویم ما سراغ تغییراتی می‌رویم که اولا دست زدن به آنها تغییر زیاد ایجاد کند دوم اینکه تغییراتی باشند که محدودیت جدی ایجاد کرده باشند و سوم اینکه از شروط لازم باشند ما شروط کافی در اصلاح نداریم شروط لازم خیلی لازم داریم هیچ کشوری بدون نظام حسابداری فرضا نمی‌تواند گزارش‌دهی حسابرسی بکند خیلی از اینها را نیاز داریم از جایی شروع کنیم. یک؛ از جایی شروع کنیم که تعارض منافع کم است یعنی از جنبه مثبت اصلاحات ایزومورفیک کم باشد دیده می‌شود و محصولات قابل ارزیابی‌اند، شاید یکی از جاهایی که خیلی خوب شروع کرد اصلاح همین یکپارچه‌سازی اطلاعات مالی دولت است من نمی‌گویم اگر یک کشوری یک نظام یکپارچه مدیریت مالی دارد حتما موفق می‌شود در کنترل فساد و افزایش کارایی ولی می‌گویم این شرط لازمی است که مدیر شما اگر بخواهد بتواند بهبود بدهد ما سامانه‌های متعددی داریم و از طرفی ما نمی‌توانیم منکر این بشویم که توان آی‌تیکی توان بالایی است.

یک بخش دیگر هم باید سراغ آدم‌هایی که می‌خواهند از این اطلاعات استفاده کنند. هنوز به حوزه تعارض منافع نرسیدند. اصلاح رویه‌ها و اصلاح حتی یادگیری آدم‌ها که این یعنی این آدم‌هایی که من در سطح مدیریت دارم بتوانند درگیر تغییر بشوند خودشان ذینفع تغییر باشند و یکی نیاید از بیرون به سازمان برنامه بگوید تو تا حالا غلط می‌رفتی نه آن مجموعه‌ای از اطلاعات که هیچ مشاور بین‌المللی هم نمی‌داند، این نمونه اصلاحات مثلا اندونزی. اندونزی دو تا برنامه اصلاحی بودجه دارد که هنوز کامل نشده که فقط پیاده‌سازی سخت‌افزار است، پیاده‌سازی زیرساخت سخت است و این حدود 7 سال طول کشیده 3 تا رییس‌جمهور عوض شده بماند حالا پشتوانه بسیار قوی‌ای از حمایت تکنیکی و مالی سازمان‌های بین‌المللی داشته، ولی بروکرات درگیر این تغییر بود، بروکرات صاحب این تغییر بوده و اتفاق جالب‌تر اینکه نماینده مجلس نیامده 4 هفته قبل از تحویل بودجه بگوید یک تغییری بدی که این تغییر زیرساخت سخت می‌خواهد امکان‌پذیر بوده.

من صحبتم را با یک جمله تمام می‌کنم درباره اصلاح. در کتاب شازده کوچولو یک سیاره‌ای که یک پادشاهی در آن است شازده کوچولو به او می‌گوید از من یک چیزی بخواه.پادشاه می‌گوید خورشید غروب کند. می‌گوید این نمی‌شود. می‌گوید چرا نمی‌شود من اگر از ژنرالم بخواهم که مثل سنجاقک از این گل به آن گل بپرد من مقصرم یا ژنرالم. شازده کوچولو می‌گوید تو. درست است من چیزی را می‌خواستم که نمی‌توانست اتفاق بیفتد. ما باید نقطه اولمان را بشناسیم، یکی از مشکلات ما در طرح‌های اصلاحی این است که اولا نمی‌دانیم و باور نمی‌کنیم که آدم‌ها در درون سازمان‌ها هم خودشان نیاز به تغییر دارند، دوم نمی‌توانیم گفتمان بین شهروند بروکرات و سیاستمدار در این حوزه ایجاد کنیم و سوم اینکه وضعیت فعلی‌مان را به صورت یکپارچه و دقیق نمی‌شناسیم.

مساله ما تعریف ایجاد زیرساخت در آنجا که تعارض منافع کم است و بعد همراستا کردن استفاده از ظرفیت کسی که بودجه را اجرا می‌کند، اگر ما راجع به اصلاح ساختار بودجه خصوصا در داخل اجرای بودجه داریم حرف می‌زنیم طبیعتا باید کسی بگوید مشکل چیست که درگیر آن باشد.

منبع: تعادل