کامران ندری، عضو پژوهشکده پولی و بانکی، در گفتوگو با «اعتمادآنلاین»:
اقدامات فرابودجه‌ای و بی‌نظمی‌های غیراصولی چالش اصلی بودجه کشور است/ هیچ نظارتی بر هزینه‌کردهای دولت وجود ندارد/ اگر بخشی در دولت‌ها ضعیف عمل کند، بلافاصله سراغ حذف آن می‌روند/ هیچ‌کس نمی‌خواهد مسئولیت اصلاح قیمت حامل‌های انرژی را بر عهده بگیرد/ متولی ت
کامران ندری، عضو پژوهشکده پولی و بانکی، گفت: «دولت‌ها در قبول تعهدات‌شان فراتر از بودجه عمل می‌کنند و بدهی‌هایی برای اقتصاد بیمار کشور ایجاد می‌کنند که این بدهی‌ها بعداً منشاء مشکلات بسیار زیادی می‌شود.»
اعتمادآنلاین| علیرضا اصغرزاده- کامران ندری، عضو پژوهشکده پولی و بانکی، گفت: «مشکل اصلی امروز بودجه، اقدامات فرابودجه‌ای است که اقتصاد ایران را با چالشی اساسی به نام چالش بدهی‌های دولت مواجه کرده است.»
متاسفانه خلأها و محدودیت‌های موجود در بودجه، نامطمئن بودن منابع پیش‌بینی‌شده از محل صادرات نفت خام و تحقق نیافتن برخی از منابع درآمدی دولت، از جمله مواردی است که به عقیده برخی کارشناسان در نظام بودجهریزی باید اصلاح شود.
کامران ندری، عضو پژوهشکده پولی و بانکی، در‌باره چالش‌های پیش روی بودجه با خبرنگار اقتصادی اعتمادآنلاین گفتوگو کرده است که مشروح آن را در ادامه می‌خوانید:
*مهم‌ترین چالش‌های پیش روی بودجه چیست؟
چالش‌های زیادی در بودجه وجود دارد که مهم‌ترین آن حجم بالای عملیات فرابودجه‌ای است؛ یعنی بخش غیرشفاف بودجه که کمتر مورد توجه قرار گرفته است.
تقریباً معادل بودجه عمومی، عملکرد فرابودجه‌ای وجود دارد
تقریباً معادل میزان بودجه‌ای که در مجلس تحت عنوان «بودجه عمومی» مصوب می‌شود، نزدیک به همین مقدار- حالا فرض کنیم کمتر از 80 درصد- عملکرد فرابودجه‌ای وجود دارد که منابع درآمدی برای آن در نظر گرفته نشده است و عمدتاً به بدهی‌های دولت تبدیل می‌شود. مثال بارز آن همین قرارداد یا توافقی است که بین دولت و نظام بانکی برای کمک به سیل‌زده‌ها شکل گرفت. نظام بانکی به خواسته دولت لبیک گفته و 30 هزار میلیارد تومان برای کمک به سیل‌زده‌ها تخصیص می‌دهد.
*کمک بانک‌ها به سیل‌زدگان چه عواقبی دارد؟
تجربه نشان داده که بانک‌ها به دلیل اقداماتی که در زمینه کمک به سیل‌زده‌ها انجام داده‌اند، بعداً دچار کسری می‌شوند و نهایتاً مجبور می‌شوند این کسری را از طریق منابع بانک مرکزی تامین کنند زیرا چاره‌ای جز این ندارند.
وظیفه کمک به کسانی که بر اثر سوانح طبیعی دچار صدمه شده‌اند بر عهده دولت است و قاعدتاً دولت‌ها باید برای این امور پیش‌بینی‌هایی داشته باشند و ردیف‌های بودجه‌ای را در نظر بگیرند که این کار را انجام نمی‌دهند و این مسئولیت را بر عهده بانک‌ها می‌گذارند و در نهایت این مساله به افزایش پایه پولی منجر می‌شود که آثار و تبعات منفی به همراه دارد.
کمک بانک‌ها به سیل‌زده‌ها تحت عنوان بانکداری اجتماعی بلامانع است
البته کمک بانک‌ها به سیل‌زده‌ها هیچ ایرادی ندارد، مشروط بر اینکه داوطلبانه باشد و بعداً بانک‌ها نتوانند به بهانه کمکی که به سیل‌زده‌ها کرده‌اند، از منابع ریالی بانک مرکزی استفاده کنند. اگر خودشان داوطلبانه بخواهند تحت عنوان بانکداری اجتماعی کمک‌های خیرخواهانه هم بکنند، هیچ مشکلی وجود ندارد، اما اگر قرار باشد دولت به بانک‌ها بدهکار شود یا به اضافه‌برداشت بانک‌ها از بانک مرکزی منجر شود، برای اقتصاد در سطح کلان دردسرساز خواهد شد.
بحران بدهی‌های دولت یکی از چالش‌های پیش روی بودجه است
موارد دیگری از این قبیل وجود دارد؛ مثلاً پروژه‌ای در حال انجام است و به یکباره حین کار می‌گویند منابع دولت کفاف لازم را نمی‌دهد. سپس به پیمانکار می‌گویند این کار را انجام بده تا این پول را به تو پرداخت کنیم. به این شکل یک بدهی فراتر از بودجه شکل می‌گیرد که همین بحران بدهی‌های دولت را در پی دارد.
اقدامات فرابودجه‌ای و بی‌نظمی‌های غیراصولی، چالش اصلی بودجه کشور است
از این دست اقدامات فرا بودجه‌ای و بی‌نظمی‌های غیراصولی در ساختار بودجهریزی بسیار زیاد است. این موضوع چالش اصلی کشور است؛ یعنی در واقع دولت‌ها در قبول تعهدات‌شان فراتر از بودجه عمل می‌کنند و بدهی‌هایی برای اقتصاد بیمار کشور ایجاد می‌کنند که این بدهی‌ها بعداً منشاء مشکلات بسیار زیادی می‌شود.
*نقاط ضعف بودجه چیست؟
مشکل اصلی امروز بودجه، اقدامات فرابودجه‌ای است که اقتصاد ایران را با چالشی اساسی به نام چالش بدهی‌های دولت مواجه کرده است.
این چالش به ساختار نظام بودجهریزی برمی‌گردد که اقدامات فرابودجه‌ای را نمی‌تواند در خود ببیند و دولت‌ها هم آگاهانه یا ناآگاهانه تعهدات و بدهی‌هایی ایجاد می‌کنند.
نرخ صعودی بهره بدهی‌های دولت، یکی از نقاط ضعف نظام بودجهریزی است
مشکل بعدی این است که وقتی دولت‌ها نمی‌توانند بدهی‌های خود را پرداخت کنند این بدهی‌ها با نرخ مشخصی افزایش پیدا می کند، به طوری که بخش عمده این بدهی‌ها بهره‌ای است که دولت باید پرداخت کند. به هر حال این یک چالش جدی است که باید مورد توجه اساسی واقع شود.
هیچ نظارتی بر هزینه‌کردهای دولت وجود ندارد
چالش بعدی این است که هیچ نظارتی بر هزینه‌کردهای دولت وجود ندارد. پیش از این سازمان برنامه‌وبودجه‌ای داشتیم که تا حدودی- آن هم نه به صورت کامل- بر هزینه‌کرد بودجه نظارت می‌کرد و اگر هزینه‌کرد بازدهی لازم را نداشت، از تخصیص آن ممانعت می‌کرد. متاسفانه در دولت نهم سازمان برنامه‌وبودجه سابق به همین دلیل منحل شد؛ یعنی نظارتی که باید از طریق سازمان برنامه‌وبودجه بر هزینه‌های دولت اعمال می‌شد، از بین رفت.
در دولت یازدهم قرار بود بخشی از سازمان برنامه‌وبودجه احیا شود که آقای احمدی‌نژاد از بین برده بود. دولت نهم می‌خواست تحرکی در اقتصاد ایجاد کند و چون نظارت‌هایی را که از طریق سازمان برنامه اعمال می‌شد مانع جدی می‌دید، تصمیم گرفت جلوی این نظارت گرفته شود.
از این رو، این ساختار نظارتی را که بر عملکرد دستگاه‌ها وجود داشت- در هزینه کردن بودجه- از بین برد و متاسفانه تا به امروز دیگر احیا نشده است.
متاسفانه در دولت‌ها اگر بخشی ضعیف عمل کند، بلافاصله سراغ حذف آن می‌روند
سازمان برنامه‌وبودجه زمانی که آقای احمدی‌نژاد تغییری در سازمان ایجاد نکرد در بحث تخصیص اعتبارات فعالیت می‌کرد، تخصیص اعتبار بر عهده سازمان برنامه‌وبودجه بود، اما بخش نظارتی آن تضعیف شد- البته آن بخش نظارتی را کامل تایید نمی‌کنم- متاسفانه در دولت‌ها اگر بخشی ضعیف عمل کند، بلافاصله سراغ حذف آن می‌روند.
این موضوع بدان معنی است که اگر مشاهده شود نظارت سازمان برنامه برای هزینه کردن بودجه ضعیف است و ساختار مشخصی ندارد، بلافاصله صورت‌مساله را پاک و کلاً نظارت را تعطیل می‌کنیم.
کار صحیح این بود که باید بوروکراسی‌ای را که مانع پیشرفت کارها می‌شد اصلاح می‌کردیم نه اینکه صورت‌مساله را پاک‌کنیم. به هر حال الان چالش دومی که بعد از عملیات فرابودجه‌ای وجود دارد این است که هیچ نظارتی بر هزینه‌کردهای دولت نمی‌شود.
دیوان محاسبات به دنبال نظارت پس از اجراست
تنها دستگاه نظارتی‌ای که الان وجود دارد و البته نمی‌تواند نظارت کند- این نظارت حین اجرا نیست، نظارت پس از اجراست- دیوان محاسبات است. نظارت بر اثربخشی بودجه هم نیست، فقط دیوان محاسبات بررسی می‌کند که آیا هزینه‌ها در چارچوب قانون انجام شده یا نشده است؟ اینکه اثربخش بوده؟ به نتیجه رسیده؟ به اقتصاد کمک کرده یا نکرده؟ که متاسفانه این کارها را هم دیوان انجام نمی‌دهد.
این کارها قبلاً بر عهده سازمان برنامه‌وبودجه سابق بود- سازمانی که آقای احمدی‌نژاد منهدم کرد- و امروز می‌توان گفت تقریباً متوقف شده است.
نمی‌توانیم برآوردی داشته باشیم از اینکه مثلاً دولت حدود 400 هزار میلیارد تومان- که این بخش آشکار بودجه است- در اقتصاد هزینه می‌کند، آیا موثر بوده و به هدف اصابت کرده؟ حیف‌ومیل و ضایع شده؟ پیشرفت کارها تا چه اندازه بوده؟ این موارد قبلاً تا حدودی با ضعف‌هایی انجام می‌شد منتها متاسفانه در دولت نهم به کل صورت‌مساله را پاک کردند. حتی ردیف‌های بودجه را هم تقلیل دادند که وارد جزئیات نشوند، در حالی که این جزئیات بسیار کلیدی و اساسی است.
متولی اصلی تصمیمات کلان در حوزه عملیات مالی دولت مشخص نیست/ هیچ‌کس نمی‌خواهد مسئولیت اصلاح قیمت حامل‌های انرژی را بر عهده بگیرد
نکته بعدی این است که نظام تصمیم‌گیری در رابطه با بودجه بسیار ناکارآمد است؛ یعنی مسئول و متولی اصلی تصمیمات کلان در حوزه عملیات مالی دولت مشخص نیست. به عنوان نمونه با وجود تاکیدات زیادی که بر مساله قیمت حامل‌های انرژی، حتی بخش‌های بالاتر از قوه مجریه شده، اما مجدداً مشاهده می‌کنیم که سیستم در این مساله نمی‌تواند به جمع‌بندی برسد. این نشان می‌دهد یک جای کار ایراد دارد؛ یعنی اینکه یا نظام کارشناسی ایراد دارد یا در نظام تصمیم‌گیری هیچ‌کس نمی‌خواهد مسئولیت اصلاح قیمت حامل‌های انرژی را بر عهده بگیرد.
به همین دلیل روی زمین‌وهوا مانده است. بنابراین خود نظام تصمیم‌گیری در حوزه بودجه- چه آن قسمت که مربوط به دولت می‌شود و چه آن قسمت که باید در مجلس بررسی و تصویب شود- ایراد دارد.
در کشورهای توسعه‌یافته مانند آمریکا نظام تصمیم‌گیری در حوزه بودجه مشخص است و می‌دانند چطور باید اختلاف‌نظرها را برطرف کنند تا به جمع‌بندی برسند.
متولی تصمیم‌گیری‌های اقتصادی کشور مشخص نیست
بعد از اینکه قوه مقننه و قوه مجریه به توافق رسیدند، می‌توان گفت به احتمال خیلی زیاد مساله اجرایی و عملیاتی می‌شود. در حوزه رسیدن به تصمیم واقعاً با چالش جدی مواجه هستیم. دقیقاً مشخص نیست چه کسی باید در این حوزه تصمیم‌گیری کند و مسئولیت باید متوجه چه کسی باشد؟
اختلاف در همه جای دنیا وجود دارد اما به نظر می‌رسد در نظام تصمیم‌گیری ایران به نسبت کشورهای دیگر، سازوکار تصمیم‌گیری جمعی، خیلی روان و موثر نیست. اگر می‌توانستیم بر سر بعضی از مسائل کلیدی به جمع‌بندی برسیم، شاید خیلی از مشکلات‌مان حل شده بود.
بخش عمده کسری بودجه به دلیل قیمت حامل‌های انرژی و یارانه‌های پنهان است
بخش عمده کسری بودجه در حال حاضر به دلیل قیمت حامل‌های انرژی و یارانه‌های پنهانی است که در این قسمت پرداخت می‌کنیم، که متاسفانه هنوز نتوانسته‌ایم در این‌باره به جمع‌بندی برسیم و به همین دلیل با کسری بودجه جدی مواجه شده‌ایم.
عمده درآمدهای کشورهای توسعه‌یافته از طریق مالیات‌ها تامین می‌شود
غیر از مسائل مرتبط با وابستگی بودجه به درآمدهای نفتی، مشکلاتی هم در نظام مالیاتی داریم. عمده درآمدهای کشورهای توسعه‌یافته از طریق مالیات‌ها تامین می‌شود. نظام مالیاتی کشور، به ویژه نظام اطلاعاتی که باید وجود داشته باشد، ظرفیت و توان درست عمل کردن ندارد.
هدف از مالیات صرفاً کسب درآمد برای دولت نیست
هدف از مالیات صرفاً کسب درآمد برای دولت نیست، نظام مالیاتی انگیزه‌ها را هدایت می‌کند؛ مثلاً وقتی در بحث دلالی هیچ مالیاتی اخذ نمی‌شود، خودتان قضاوت کنید که فعالان اقتصادی به چه سمتی حرکت می‌کنند؟ عمدتاً به آن سمتی می‌روند که بازدهی خیلی بالایی داشته باشند بدون اینکه ریالی مالیات پرداخت کنند.
هدف نظام مالیاتی جهت‌دهی انگیزه‌هاست
متاسفانه ما نظام مالیاتی را به عنوان یک نظام انگیزشی پذیرفته‌ایم و به نظام مالیاتی صرفاً به‌عنوان درآمدی برای دولت نگاه می‌شود، در حالی که هدف نظام مالیاتی جهت‌دهی انگیزه‌هاست. باید با استفاده از نظام مالیاتی، انگیزه‌های منفعت‌طلبی در اقتصاد را به سمت منافع اجتماعی هدایت کرد.
سیستم اطلاعاتی نظام مالیاتی خیلی ضعیف است
علاوه بر اینکه سیستم اطلاعاتی‌مان در نظام مالیاتی خیلی ضعیف است و اصلاً از وضعیت درآمدی اقشار و گروه‌های مختلف در اقتصادمان هیچ اطلاع وثیقی نداریم، با وجود پیشرفت‌های فنی و تکنولوژی بسیار کارآمد فناوری اطلاعات، هنوز نتوانسته‌ایم نظام مالیاتی را ساماندهی کنیم و از این توان نظام مالیاتی هم که می‌تواند انگیزه‌ها را به خوبی هدایت کند استفاده نمی‌کنیم.
اصلاح نظام مالیاتی و سازوکار مالیات‌ستانی، راهکار حل مشکلات ساختاری بودجه است
بنابراین در حوزه اصلاح ساختار بودجه باید به اصلاح سیستم و نظام مالیاتی و سازوکار مالیات‌ستانی به صورت جدی توجه کنیم چرا که با این اصلاحات خیلی از مشکلات حل می‌شود.
مساله وابستگی بودجه به نفت اولویت ما نیست. اگر اقدامات فرابودجه‌ای به کلی حذف و کنترل شود و نظم و نسق مشخص پیدا کند، تعهدات دولت نمی‌تواند فراتر از چیزی باشد که در مجلس مصوب می‌شود.
اگر نظارتِ حین اجرا برگردد و احیا شود، اگر نظام تصمیم‌گیری در زمینه هزینه‌ها و درآمدهای دولت بهینه شود، اگر مالیاتی را به صورت فراگیر تعریف کنیم که شامل مالیات منفی- همان یارانه- می‌شود، اگر نظام مالیاتی اصلاح شود، این مشکلات حل خواهد شد.
اصلاح نظام مالیاتی فقط در بحث مالیات‌ستانی نیست
اصلاح نظام مالیاتی فقط در بحث مالیات‌ستانی نیست، به هر حال دولت وظیفه دارد در جامعه به اقشار کم‌درآمد کمک کند و پرداخت یارانه فقط برای کمک به اقشار کم‌درآمد نیست، بلکه یارانه می‌تواند حمایت از تولید باشد. متاسفانه نه تنها مالیاتی از فعالان اقتصادی اخذ نمی‌شود بلکه دولت کمک می‌کند و مبلغی به آنها پرداخت می‌کند.
وابستگی بودجه به درآمدهای نفتی متاسفانه اولویت حوزه بودجهریزی است
مساله بعد از اصلاح نظام مالیاتی، نقش درآمدهای نفتی در هزینه‌های دولت است، صرف اینکه وابستگی بودجه را به نفت تغییر دهیم کفایت نمی‌کند و اصلاً امکان‌پذیر نیست. اینکه مجبوریم از درآمدهای نفتی در بودجه استفاده کنیم به دلیل ضعف‌هایی است که عنوان شد. اگرچه وابستگی بودجه به درآمدهای نفتی مساله مهمی است، اما امروز متاسفانه اولویت‌مان حوزه بودجهریزی است.
در سال 98 دولت با توجه به تحریم‌ها مشکل دارد، اما اگر آن اصلاحاتی که عنوان شد- به ویژه در حوزه نظام مالیاتی- انجام شود، مشکلات برطرف خواهد شد.
البته این اصلاحات را به زبان جاری کردن خیلی راحت‌تر از اجرا کردنش است؛ یعنی به راحتی می‌گوییم اصلاح نظام مالیاتی باید رخ دهد، اما باید دید آیا این توانمندی هم در حوزه طراحی نظام مالیاتی مطلوب، هم در حوزه پیاده‌سازی و اجرای آن طرح در دولت وجود دارد یا نه؟ در هر دو مورد ضعف داریم، نه می‌توانیم طراحی کنیم نه می‌توانیم اجرا کنیم.
خیلی از افراد مالیات‌شان را پرداخت نمی‌کنند
تنها با اصلاح نظام مالیاتی‌مان ظرفیت حل بخش عمده مشکلات بودجه وجود دارد. اما امروز با وضعیتی مواجه هستیم که خیلی از افرادی که باید مالیات دهند، مالیات پرداخت نمی‌کنند. و خیلی از افرادی که نباید به این اندازه مالیات دهند بیش از اندازه پرداخت می‌کنند. این موضوع غیر از اثراتی که در بودجه دولت دارد، انگیزه‌های فعالان اقتصادی را نیز کاهش می‌دهد.
با نظام اشتباه مالیات‌ستانی سرمایه فعالان اقتصادی هم، به جای اینکه به سمت فعالیت‌های مولد سوق پیدا کند، از جاهای دیگر سر درمی‌آورد و فعالان اقتصادی را به سمت فعالیت‌های غیرمولد تشویق می‌کند.
منظور از فعالیت‌های غیرمولد فعالیت‌هایی منفعت‌طلبانه است و به شخص نفع می‌رساند، اما در راستای منافع اجتماعی نیست و به زیان جامعه تمام می‌شود.
ظرفیت‌های خیلی زیادی در اقتصاد وجود دارد، متاسفانه توان استفاده از این ظرفیت‌ها را نداریم و به همان روال سابق ادامه می‌دهیم؛ آن روال سابق نمی‌تواند مشکلات را حل کند و باید تحولی در اقتصاد بیمار کشور رخ دهد.
*منابع درآمدی دولت در چه وضعیتی به پیش‌بینی‌هایش نزدیک می‌شود؟
منابع درآمدی دولت تنها با برداشته شدن تحریم‌ها به پیش‌بینی‌هایش نزدیک می‌شود. دشمنان نقطه‌ضعف کشورمان را متوجه شده‌اند و می‌دانند که ساختار بودجهریزی به چه شکل است و دست روی نقاط حساس گذاشته‌اند.
در شرایط فعلی نمی‌توانیم تغییر چندانی در فرایندها و روندهای تصمیم‌گیری اقتصادی ایجاد کنیم. ولی شاید فشار تحریم‌ها ما را وادار کند تا یک مقدار متفاوت فکر و عمل کنیم.
*آیا می‌توان عنوان کرد که پاشنه آشیل نظام بودجهریزی کشور وابسته به درآمد نفتی است؟
در مورد سال 98، آن هم به صورت کوتاه‌مدت، جواب سوال شما بله است. در مورد سال 98 مساله کشور مساله درآمدهای نفتی است. اما اگر بخواهیم بلندمدت نگاه کنیم، درآمدهای نفتی در رتبه‌های چهارم و پنجم لیست برنامه‌ریزی اقتصادی کشور است.
کاهش درآمدهای نفتی؛ چالش اصلی بودجه 98
امسال اگر بخواهیم در همان چارچوب‌های قبلی عمل کنیم، با یک مشکل جدی یعنی کاهش درآمدهای نفتی مواجه هستیم، اما مساله بلندمدت ما درآمدهای نفتی نیست.
مساله بلندمدت نظام بودجهریزی کشور بی‌نظمی، بی‌انضباطی، عدم نظارت و نبود ساختار تصمیم‌گیری مطلوب و مناسب است.
دیدگاه تان را بنویسید