زشت و زیبای اصلاح ساختار بودجه ۱۴۰۱/ ایجاد گره‌های جدید بودجه‌ای توسط سازمان برنامه

از سال 1397 بود که مقام معظم رهبری دستور اصلاح ساختار بودجه را صادر کردند. با وجود تمام اظهار نظرهای مسئولان همچنان شاهد تغییرات چشم‌گیر در بودجه نیستیم. هر چند برخی اصلاحات در بودجه رخ داده اما هچنان با اصلاح ساختار واقعی بودجه فاصله زیادی داریم.

به گزارش تسنیم، بحث اصلاح ساختار ضرورتی است که امور تاکید اقتصاددانان و کارشناسان اقتصادی قرار گرفته است چرا که این اصلاحات می‌تواند کسری بودجه را به حداقل برساند. دو محرکی که زمینه تورم در کشور را ایجاد می‌کنند، کسری بودجه و نوسانات نرخ هستند.در صورتی که اصلاح ساختار به شیوه صحیح آن انجام شود، یکی از دو محرک اصلی تورم در کشور متوقف خواهد شد.

این مسئله سال گذشته و با آغاز به کار مجلس یازدهم با جدیت بیشتری در مجلس پیگیری شد و حتی احکام سیزده‌گانه‌ای که بخشی از اصلاح ساختار بودجه را پوشش می‌داد به تصویب رسید و به دولت دوازدهم ابلاغ شد. سازمان برنامه و بودجه در دولت قبل چندان احکام مورد نظر را اجرا نکرد و کمیسیون تلفیق مجلس تلاش کرد تا برخی از این احکام را در بودجه جای دهد.

در دولت سیزدهم و با توجه به اظهار نظرهای میرکاظمی رئیس سازمان برنامه و بودجه این انتظار وجود داشت تا اصلاحات ساختاری بیشتری را به نسبت سال جاری شاهد باشیم. در این مصاحبه برای بررسی بیشتر وضعیت اصلاح ساختار در لایحه بودجه سال 1401 با محسن زنگنه رئیس کمیته اصلاح ساختار بودجه مجلس شورای اسلامی گفتگو شده است.

عدم توجه به اصلاح ساختار بودجه در نتیجه عدم تغییر در تیم کارشناسی سازمان برنامه و بودجه

*در حال حاضر برخی تغییرات در لایحه بودجه 1401 به نسبت بودجه سال 1400 را شاهد هستیم، این تغییرات تا چه اندازه در چارچوب اصلاح ساختار قرار دارند و وضعیت کلی اصلاح ساختار بودجه به نسبت سال گذشته چگونه است؟

زنگنه: متاسفانه لایحه بودجه 1401 درامر اصلاح ساختار بودجه نمره مناسبی نمی‌گیرد. برخلاف توافقاتی و جلسات متعددی که با سازمان برنامه داشتیم و علیرغم تاکید دوستان سازمان برنامه بر اصلاح ساختار بودجه، چیزی که در ارائه شده و روی کاغذ است با مواردی که در مورد آن صحبت می‌شود، تفاوت‌های زیادی دارد.

وقتی از اصلاح ساختار صحبت می‌کنیم باید بدانیم که معنای واقعی آن چیست. سال گذشته بخشی از اهداف اصلاح ساختار بودجه را در قانون برخی احکام اصلاح ساختار بودجه پیگیری کردیم که بهار سال جاری در مجلس مصوب شد. تقریبا هیچ کدام از این احکام در بودجه 1401 دیده نشده و حتی برخی احکام که در بودجه سال 1401 آورده بودیم تا بتواند در حوزه اصلاح ساختار کمک کند، حذف شده است.

علت این مسئله نیز این است که تیمی که بودجه را تدوین کرده است و در واقع بدنه کارشناسی تغییری با تیم هشت سال گذشته نکرده است و ادبیات و مسیر همان مسیر سال‌های گذشته است. از جمله مواردی که در قانون بودجه سال 1400 که به پیشنهاد خود آقای خاندوزی به بودجه اضافه شد، بحث تعیین یک جدول مستقل برای درآمدها و مصارف ارزی کشور است.

تفکیک درآمدها و هزینه‌های دلاری و اجرای نظام پرداخت اعتباری؛ دو حکم مهم اصلاح ساختار بودجه که حذف شد

یکی از مشکلات اصلی که در بودجه داریم وابستگی بودجه به دلار است. در لایحه بودجه سال 1401 حدود 400 هزار میلیارد تومان از محل فروش نفت و میعانات در نظر گرفته شده است و این موضوع تنها مربوط به سهم دولت می‌شودو بخش دیگری از درآمدها نیز مربوط به صندوق توسعه ملی و سهم وزارت نفت خواهد بود.

در تبصره 14 نیز حدود 150 تا 200 هزار میلیارد نیز از محل صادرات فرآورده‌های نفتی در نظر گرفته شده ضمن اینکه در نقاط دیگری از بودجه منابع دلاری دیده شده که در سقف بودجه لحاظ نشده است.

بودجه با عدد و رقم میزان فروش نفت می‌بندیم و این یکی از موارد اصلاح ساختار بودجه است که اجرا نشده و ما در کمیسیون تلفیق و صحن مجلس پیگیر آن خواهیم بود چرا که براساس قانون بالادستی دولت ملزم به اجرای احکام اصلاح ساختار بودجه است. بحث دیگر اصلاح ساختار بودجه نظام پرداخت اعتباری است.

نظام اعتباری می‌تواند تحول بزرگی را در حوزه نقدینگی و نیاز دولت به منابع پولی ایجاد کند. بسیاری از دستگاه‌ها بین خود مراودات مالی دارند به طور مثال یک پتروشیمی ممکن است هزینه خوراکی را به وزارت نفت پرداخت کند و محصول خود را به دستگاه‌ها دیگر مانند جهاد کشاورزی بفروشد.

با ایجاد نظام پرداخت اعتباری، پرداخت‌ها به ذی نفع نهایی صورت خواهد گرفت و برای این منظور در تبصره‌های بودجه سال جاری بندی ذکر شد که تمام هزینه‌های دولت باید به ذی نفع نهایی پرداخت شود که در سال جاری تمام این بندها حذف شده است. تنها در تبصره 20 الزامی صورت گرفته است که دولت حقوق‌ها را به ذی نفع نهایی پرداخت کند.

سهم 14.5 درصدی وزارت نفت از فروش غیرعقلانی و غیرشفاف است

نکته دیگر مربوط به رابطه مالی دولت و نفت است. در بودجه سال 1400 دولت را مکلف کردیم که در راستای اصلاح و شفاف‌سازی رابطه دولت و نفت اقدام کند اما این بند در لایحه بودجه 1401 حذف شده است و همچنان این رابطه شفاف نیست. 14.5 درصد سهم شرکت نفت از فروش هیچ فروش عقلانی ندارد و عملا یک مسیر بسیار غیرشفافی را ایجاد کرده است.

از سوی دیگر در بحث اوراق این اجازه داده شده تا هرچقدر که امکان فروش نفت وجود نداشت از محل فروش اوراق تامین شود. اینگونه نمی‌شود که سقفی برای اوراق نداشته باشیم. در نتیجه بودجه در بحث شفافیت نیز نمره خوبی نمی‌گیرد.

ابهامات شدید به دلیل ادغام ردیف‌های بودجه/امکان نظارت در برنامه‌های تعیین شده وجود ندارد

*در لایحه بودجه سال 1401 شاهد بودیم که برخی ردیف‌ها حذف یا ادغام شدند و رئیس سازمان برنامه و بودجه نیز بر آن تاکید کردند. آیا این مسئله می‌‌تواند به عنوان یکی از اصلاحات ساختاری در لایحه بودجه در نظر گرفته شود؟

ادغام ردیف‌ها در جدول هفت خوب است اما ابهامات زیادی را ایجاد کرده است. در این ادغام ذیل هر دستگاه برنامه‌هایی را ذکر کرده‌اند و در هر برنامه یک هزینه تملک سرمایه‌ای و یک هزینه جاری تعیین کرده‌اند اما اینکه این هزینه‌ها بر چه اساسی در نظر گرفته شده‌اند شفاف نیست.

به طور مثال ذیل دفتر ریاست جمهوری پنج یا شش برنامه تعیین شده اما مجری آن مسخص نیست و این مسئله کار نظارت را سخت خواهد کرد. کاهش و حذف ریدف‌ها می‌تواند جزو اصلاح ساختار بودجه در نظر گرفته شود اما این کار باید به نحوی انجام شود که امکان نظارت را برای دستگاه‌های نظارتی فراهم کند. برای ما که می‌دانیم ردیف‌ها ادغام شده است بودجه ابهام دارد و حاشیه‌های به وجود آمده نتیجه همین ابهامات است.

بی‌عدالتی و بی‌نظمی مالی در نتیجه واگذاری اختیارات به استان‌ها

نکته مثبت دیگری که در حوزه اصلاح ساختار رخ داده، دادن اختیارات به استان‌ها است. در این برنامه هر استان مکلف شده است بخشی از رشد اقتصادی مورد انتظار دولت را محقق کند. اینکه در مقابل پولی که به یک استان داده می‌شود تکلیف خواسته شود کار درستی است.

دولت نیز اعلام کرده است که بر مبنای این بودجه می‌خواهد در انتهای سال به یک رشد اقتصادی هشت درصدی برسد اما در اجرا گفته شده که ما صندوق کار آفرینی را به صندوق توسعه عدالت تبدیل کنیم و منابع به آن منتقل شود. 36 هزار میلیارد تومان از منابع تبصره 14 و منابعی خود استان می‌تواند ایجاد کند به این صندوق منتقل خواهد شد تا صرف اشتغال و تولید شود.

به نظر ما این شیوه یک بی‌انظباطی مالی ایجاد می‌کند چرا که برنامه‌های استانی مشخص نشده و معیارهای عادلانه‌ای نیز برای منابع در نظر گرفته نشده است. بخشی از این منابع مربوط به مازاد مالیات‌ها و یا فروش دارایی‌های مازاد دولت در هر استان می‌شود، سوال اینجا است که مالیات استان‌های تهران و اصفهان بیشتر است یا مالیات استان‌های سیستان و بلوچستان و ایلام. مشخص است که استان‌هایی که توانمند هستند توانمندتر خواهند شد.

یکی از مشکلات در بودجه این است که احکام غیر بودجه‌ای را در سند مالی یکساله دولت قرار می‌دهیم. این سند بودجه کشور است و قرار نیست در آن تمام قوانین بالا دستی و میانی کشور در آن تغییر پیدا کند. از جمله این احکام که در لایحه بودجه 1401 قرار گرفته، افزایش دو ساله سن بازنشستگی است.

چرا وسط بودجه در مورد یک مسئله که آثار اجتماعی و فرهنگی دارد و با بیانیه گام دوم نیز انقلاب مغایر است، صحبت می‌شود؟

تمام احکام مربوط به نظام بخشی شرکت‌های دولتی حذف شد

*هر ساله بیش از 60 درصد بودجه کشور به شرکت‌های دولتی تعلق می‌گیرد و در این بین حدود هشت شرکت بخش عمده این اعتبارات را به خود اختصاص می‌دهند. وضعیت بودجه شرکت‌های دولتی و امکان نظارت بر آن را چگونه ارزیابی می‌کنید؟

در لایحه بودجه سال آینده از سه هزار و 600 هزار میلیارد تومان بودجه کل کشور دو هزار و 200 هزار میلیارد تومان سهم شرکت‌های دولتی است. در واقع تقریبا 61 درصد بودجه کشور مربوط به بودجه این شرکت‌ها است و این در حالی است که سازمان برنامه و بودجه تمام احکام که مجلس برای نظم بخشی به این شرکت‌ها در نظر گرفته بود را حذف کرده است.

تنها یک بند در این خصوص در لایحه بودجه ذکر شده است و آن هم دولت را مکلف کرده که تا آیین‌نامه انتظام بخشی به شرکت‌های دولتی را آماده کند. این مسئله شفافیتی که در شرکت‌های دولتی نیاز داریم را محقق نخواهد کرد.

بنده در مجلس هم این مسئله را ذکر کردم که ما از رئیس سازمان برنامه و بودجه گلایه داریم، ما جلسات متعددی با دوستان سازمان برنامه و بودجه داشتیم و در حال حاضر نیز نمی‌خواهیم کار اضافه‌ای انجام دهند. خواسته ما این است که قانون اصلاح ساختار بودجه را اجرا کنند.

از زمانی که دولت سیزدهم بر سر کار آمد، ما کار اصلاح ساختار بودجه در مجلس را متوقف کردیم چراکه سازمان برنامه و بودجه به تاکید کردند که خودشان موارد اصلاح ساختاری را در بودجه در نظر می‌گیرند اما لایحه‌ای که دولت خارج شده است، حداقل در حوزه اصلاح ساختار نمره خوبی را نمی‌گیرد.

زشت و زیبای اصلاح ساختار در لایحه بودجه 1401

*با توجه به مواردی که به آن اشاره شد، آیا می‌توان اینگونه برداشت کرد که دولت در عین حال که برخی اصلاحات ساختاری را در دستور کار قرار داده، مواردی را که در قانون اصلاح ساختار مورد نظر بوده و در بودجه سال گذشته گنجانده شده بود را حذف کرده است؟

 اصلاح ساختار یک فرآیند چند بخشی است. اینکه دولت سهم مالیات‌ها را به عنوان یک منبع پایدار افزایش و سهم اوراق را کاهش داده است خود یکی از موارد اصلاح ساختار محسوب می‌شود. در کنار این مسئله دولت در لایحه بودجه تمرکززدایی و تعیین اهداف رشد را در دستور کار خود قرار داده است.

موارد دیگری که جزو نکات مثبت لایحه است، الزام دولت برای راه اندازه پالایشگاه 500 هزار تنی و اضافه شدن پنج هزار مگاوات به ظرفیت برق کشور است که برای این موارد بودجه دیده‌اند. این مسئله از جمله مواردی است که در قانون اصلاح ساختار بودجه تحت عنوان کاهش صادرات نفت خام به آن اشاره شده بود.

از طرف دیگر بسیاری از احکامی که در بودجه سال جاری وجود دارد را حذف کردند و بسیاری از احکام اصلاح ساختار را متوقف شده است. اگر بخواهیم برای عملکرد دولت در این حوزه درصدی را در نظر بگیریم، دولت توانسته است تنها 20 درصد از اهداف اصلاح ساختار را در لایحه خود محقق کند.

افزایش سن بازنشستگی معلمان به 65 سال/نگرانی از تبعات اجتماعی و فرهنگی افزایش دو ساله سن بازنشستگی

*رئیس سازمان برنامه و بودجه در مورد افزایش سن بازنشستگی گفته بود که دولت قصد دارد با این کار یک فرصت دو ساله‌ای را ایجاد کند تا بتواند وضعیت صندوق‌ها را سامان دهد و در این مدت از افزایش هزینه‌ها جلوگیری کند. به نظر شما این اظهارات تا چه حدی قابل قبول است؟

 شیوه انجام اصلاحات در این حوزه مسیری که امروز دولت در پیش گرفته است، نیست. در حال حاضر کسی که 30 سال خدمت کرده است حقوق‌های بالاتری به نسبت کسی که از پایین سیستم وارد می‌شود، دریافت می‌کند. در واقع ما تقریبا سه برابر حقوق یک فردی که تازه وارد سیستم شده را به افرادی می‌دهیم که می‌دانیم انرژی اولیه را ندارند.

این مسائل در دراز مدت باعث ایجاد هزینه‌های بیشتر برای دولت می‌شود. البته ایراداتی در قانون بازنشستگی وجود دارد که باید اصلاح شود اما مسیری که دولت در پیش گرفته، راهکار آن نیست و نمی‌توان به مسائل اقتصادی و اجتماعی انقدر سطحی نگاه کرد.  اینکه سن بازنشستگی را دو سال افزایش دهیم تا طی دو سال کسی به صندوق‌ها اضافه نشود و در نتیجه صندوق‌ها را ترمیم کنیم.

این اقدام یک نگاه کاملا بخشی است، وقتی شما سن بازنشستگی را بالا ببرید قطعا با یکسری تبعات اجتماعی و فرهنگی مواجه خواهید شد. ضمن اینکه با افزایش سن بازنشستگی باید سن استخدام را نیز افزایش دهید. در بخش دیگری از لایحه بودجه سال 1401 سن بازنشستگی معلمان را تا 65 سال بالا بردند.

این سیاست چندان صحیح نیست و دولت باید از طریق ارائه لایحه این مسئله را پیگیری کند تا تمام جوانب موضوع سنجیده شود.

ایجاد گره‌های جدید بودجه‌ای توسط سازمان برنامه و بودجه/انتظار بودجه متفاوت‌تری داشتیم

واقعیت این است که ما منتظر بودجه متفاوتی بودیم اما چندان با سال‌های گذشته تفاوت نکرده و نگاه‌های قبلی همچنان بر آن حاکم هستند. به طور مثال اگر دولت واقعا پای تفکیک درآمدها و هزینه‌های ارزی می‌ایستاد، اتفاقات بزرگی رخ می‌داد. در حال حاضر برخی پیشنهادات در خصوص لایحه بودجه ارائه شده است و امکان اعمال این تغییرات وجود دارد.

در بودجه سال جاری منابعی در اختیار سازمان هدفمندی قرار داده شد که در نتیجه آن دیگر مشکلی برای تامین یارانه‌ها وجود نداشت. در تبصره 14 لایحه بودجه سال 1401 سازمان برنامه و بودجه بندی را آورده است که بر مبنای آن تمام مصارف تبصره 14 منوط به تخصیص و توافق با با سازمان برنامه و بودجه است.

این مسئله به معنای ایجاد گره در بودجه کشور است. در بند دیگری ذکر شده، در صورتی که سازمان برنامه و بودجه در پایان سال برای پرداخت حقوق‌ها منابع کم بیاورد، می‌تواند از منابع تبصره 14 استفاده کند. در این صورت بهتر است که تبصره 14 را حذف کنند و در داخل سر جمع بودجه بیاورند.  

رشد 37 درصدی بودجه سال آینده در مقایسه با سقف اول بودجه 1400/لایحه بودجه 1401 انقباضی نیست

در حال حاضر برخلاف اینکه گفته می‌شود سقف بودجه 5 درصد افزایش یافته باید گفت که سقف لایحه بودجه 1401 در مقایسه با سقف اول بودجه سال 1400، 37 درصد افزایش داشته است. سقف دوم بودجه سال جاری در عمل محقق نشده در نتیجه نمی‌تواند مبنا قرار گیرد. بنابراین لایحه بودجه در مجموع چندان انقباضی نیست.

انتظار ما این بود که با توجه به نگاه اصلاحی وزیر اقتصاد و رئیس سازمان برنامه و بودجه تحولات بیشتری را در لایجه بودجه شاهد باشیم. امیدوار هستیم تا کمیسیون تلفیق خوبی در مجلس شکل بگیرد تا بتوانیم بودجه به درستی بررسی شود.