فقدان الگوی مطلوب ورود مجلس به بودجه شرکتهای دولتی

بودجه ریزی شرکتهای دولتی در ایران از آن جهت حائز اهمیت است که اولاً، تبیین مفاهیم کلیدی در این زمینه به درستی انجام نگرفته است و ثانیاً، فرایندهای موجود در این حوزه، واجد آسیب های مهمی است که عملکرد شرکت های دولتی را عمیقاً تحت تاثیر قرار میدهد.

به گزارش تسنیم، تبیین مفهوم بودجه شرکت های دولتی در کنار تشریح فرایندهای بودجه ریزی شرکت های دولتی در ایران و برخی دیگر از کشورهای جهان به همراه آسیب های فرایند فعلی بودجه ریزی شرکت های دولتی در کشور و بررسی انواع سیاستهای تقسیم سود شرکتهای دولتی در جهان و مشکلات سیاست تقسیم سود در ایران میتواند یک چشم انداز مشخص از مسیر بودجه ریزی شرکتهای دولتی ارائه کند.

 در تبیین ماهیت بودجه شرکت های دولتی، باید گفت که بودجه شرکت های دولتی نشان دهنده حجم عملیات (گردش مالی) شرکت در یک سال است، اما بودجه سایر دستگاه های اجرایی نشان دهنده مبلغی است که دستگاه مورد نظر در سال مزبور از خزانه دولت دریافت و صرف خواهد کرد. لذا بودجه شرکتها به لحاظ ماهیت کاملاً متفاوت از بودجه سایر دستگاه های اجرایی بوده و مقایسه آنها اساساً فاقد موضوعیت است. حتی جمع کردن این دو مبلغ نیز به دلیل تفاوت ماهوی فاقد معناست.

در تبیین اهمیت درک دقیق ماهیت بودجه شرکت های دولتی باید گفت که عدم درک صحیح از این مفهوم، موجب وارد آمدن آسیب های قابل توجهی به شرکت های دولتی در ایران شده است.

 فرایند های بودجه ریزی شرکت های دولتی در نقاط مختلف جهان، طیف کاملاً متنوعی را تشکیل می دهد. این تنوع در یک موضوع کاملاً مشهود است و آن، میزان استقلال شرکت ها در تنظیم و تصویب بودجه است. در برخی از کشورها، مجمع عمومی شرکت، آخرین ایستگاه فرایند بودجه ریزی است و در مقابل، در برخی دیگر از کشورها، نهادهای دیگر غیر از ارکان شرکت، نقش آفرینی کاملاً مؤثری در فرایند تنظیم بودجه دارند. در ایران به طور خاص، استقلال شرکت ها در حوزه بودجه ریزی چندان بالا نیست، به نحوی که در مرحله تدوین، سازمان برنامه و بودجه و در مرحله تصویب، مجلس شورای اسلامی دارای نقش مهمی هستند.

 آسیب های فرایند بودجه ریزی شرکت های دولتی در ایران، ذیل هفت عنوان به شرح ذیل قابل ذکر است:

1. نقش کم رنگ مجامع عمومی در تصویب بودجه سالیانه: بالاترین رکن هر شرکت (مجمع عمومی) دارای صلاحیت اِعمال نظر درخصوص بودجه و تصویب آن است اما در عمل، این شأن مجمع عمومی دارای اختلاط با صلاحیت های پیش بینی شده برای سازمان برنامه و بودجه و مجلس شورای اسلامی در همین رابطه است؛ به نحوی که هنگام تهیه لوایح بودجه، ارقام بودجه شرکت های دولتی را سازمان برنامه و بودجه مورد دخل و تصرف قرار داده (مانند بودجه سایر دستگاه های اجرایی) و پس از آن در قالب پیوست شماره سه لوایح بودجه به تصویب مجلس شورای اسلامی می رسد (ضمن اینکه مجلس شورای اسلامی نیز از اختیار دخل و تصرف در ارقام بودجه شرکت ها برخوردار است، اگرچه در عمل این اختیار کمتر مورد استفاده قرار می گیرد). همین فرایند طی سال های گذشته باعث شده مجامع عمومی درخصوص بودجه به مرور احساس مسئولیت کمتری کرده و به نوعی تهیه بودجه را به فرایند تعامل هیئت مدیره شرکت و سازمان برنامه و بودجه واگذار کنند. یادآوری این مسئله نیز ضروری است که جرح و تعدیل های انجام شده در برخی اقلام مهم بودجه شرکت ها (مانند سود) توسط نهادهای خارج از ارکان شرکت، تفاوت چندانی در نتیجه نهایی ایجاد نخواهد کرد زیرا به عنوان مثال اگر سازمان برنامه و بودجه، سود یک شرکت دولتی خاص را نسبت به بودجه پیشنهادی خود شرکت افزایش دهد، تنها پرداخت علی الحساب سود در طول سال مالی متأثر از این تغییر خواهد شد اما درنهایت آن چیزی که معیار تسویه حساب شرکت و دولت در خصوص سود خواهد بود، ارقام مندرج در صورت های مالی حسابرسی شده است.

درنتیجه، یکی از مهم ترین وجوه اصلاح فرایند فعلی بودجه ریزی شرکت های دولتی، حرکت به سمت احیای جایگاه ارکان شرکت در فرایند بودجه ریزی است. اولین اقدام، افزایش فرصت برای تشکیل جلسات مجامع عمومی تصویب بودجه است. این کار با تفکیک و ابلاغ زودهنگام بخشنامه بودجه شرکت های دولتی میسر خواهد بود. اقدام دوم، بازتعریف نقش سازمان برنامه و بودجه در فرایند تدوین بودجه شرکت های دولتی است. به نظر می رسد جایگاه مطلوب سازمان برنامه و بودجه در بودجه ریزی شرکت های دولتی، تعیین چارچوب های تنظیم بودجه است و نه جرح و تعدیل ارقام و جزئیات بودجه.

تأکید بر این نکته ضروری است که آنچه عنوان شد، به معنای توصیه به رها کردن شرکت ها در موضوع بودجه ریزی نیست؛ برعکس، تعیین چارچوب بودجه ریزی شرکت ها ازسوی دولت از اهمیت بالایی برخوردار است، این چارچوب، علاوه بر موارد بدیهی مانند اقلام مرتبط با منابع عمومی، می بایست شامل موارد دیگری مانند تعیین چارچوب حقوق و دستمزد نیز باشد زیرا این گونه موارد علاوه بر اهمیت اقتصادی، حائز اهمیت اجتماعی نیز خواهد بود به نحوی که طی سال های گذشته، عملکرد نامطلوب شرکت های دولتی در این زمینه با واکنش های منفی اجتماعی روبه رو شده است.

2. فقدان الگوی مطلوب ورود مجلس شورای اسلامی به بودجه شرکت های دولتی: ایفای نقش مجلس شورای اسلامی در بودجه شرکت های دولتی، تاکنون صرفاً محدود به تصویب ارقام کلان منابع و مصارف بودجه این شرکت ها بدون ورود به جزئیات ارقام پیوست سه لوایح بودجه بوده است. این در حالی است که فرایند بررسی بودجه شرکت های دولتی در مجلس شورای اسلامی طی سال های گذشته، به رغم بهبود قابل توجه، تغییر اساسی نداشته است. البته باید اذعان داشت که عدم ورود مجلس به جزئیات بودجه شرکتهای دولتی تا حد زیادی اجتناب ناپذیر بوده است. عدم فرصت بررسی بودجه این تعداد از شرکت های دولتی، لزوم داشتن تصویری از مسائل ویژه هر شرکت در بررسی بودجه و عدم مجال ورود کمیسیون های تخصصی به این نحو و اجازه اصلاح بودجه توسط شرکت های دولتی پس از تصویب مجلس، برخی از دلایل قابل ذکر در این زمینه است. علاوه بر این، اگرچه ورود مجلس به مسئله بودجه شرکت های دولتی ضروری است، لیکن نحوه این ورود نمی بایست به گونه ای باشد که نقش ها و صلاحیت های مجمع عمومی در تأیید و تصویب بودجه سالیانه شرکت را به کلی مضمحل کند.

مجموع نکات پیش گفته حکایت از آن دارد که اگرچه تلاش های انجام شده طی سال های گذشته در مجلس شورای اسلامی بهبود قابل توجهی در روند بررسی بودجه شرکت های دولتی ایجاد کرده، اما نیاز به طراحی یک الگوی مشخص در این زمینه وجود دارد. آنچه که به اجمال می توان در این خصوص پیشنهاد داد، تغییر رویکرد از تأکید بر صلاحیت تصویبی مجلس شورای اسلامی درخصوص این بخش از بودجه، به استفاده مؤثر از صلاحیت نظارتی است. یک معنای تغییر رویکرد در زمینه صلاحیت تصویبی مجلس درخصوص بودجه شرکت های دولتی، می تواند محدود شدن تمرکز تصویبی مجلس به اقلام مرتبط با بودجه عمومی باشد. به این معنا که تنها ارقام کلان بودجه شرکت های دولتی که درخصوص بودجه عمومی کشور است (مانند سود سهام، مالیات، کمک زیان و ...) به تصویب مجلس شورای اسلامی برسد. در عوض، مجلس انرژی و توان خود را صرف ایفای دقیق و کامل صلاحیت نظارتی خود کرده و از این رهگذر، تأثیرگذاری به مراتب بالاتری در ریل گذاری کلان فعالیت شرکت ها داشته باشد. البته باید گفت ارتقای کارکرد نظارتی مجلس در خصوص شرکت های دولتی، لزوماً نیازمند تغییر رویه های موجود نبوده و می توان در قالب روال فعلی و با استفاده از ظرفیت تبصره «4» ماده (182) آیین نامه داخلی مجلس، این مسئله را دنبال کرد. در این راستا، اجمالاً می توان گفت که ارزیابی روندهای کلی عملکردی شرکت های دولتی در حوزه هایی مانند سرمایه گذاری ها، بدهی، سودآوری، بهره وری نیروی انسانی و سایر موارد از این دست و همچنین نظارت های فرایندی ازجمله نظارت بر فرایند تدوین و تصویب طرح های سرمایه گذاری می تواند در دستور کار مجلس شورای اسلامی قرار گیرد.

3. غیردقیق بودن ارقام بودجه شرکت های دولتی در لوایح و قوانین بودجه: از دلایل مهم این موضوع می توان به وجود اجازه اصلاح بودجه (که اجتناب ناپذیر است)، اختلاط نقش ها و صلاحیت ها و متعاقب آن کاهش احساس مسئولیت و انگیزه شرکت ها نسبت به پیش بینی و اعلام دقیق ارقام بودجه و درج گروهی از شرکت های زیان ده در زمره شرکت های سودده و سربه سر اشاره کرد.

4. کم رنگ بودن نقش برنامه در کنار بودجه: عدم تعیین اهداف مشخص برای شرکت از سوی دولت یا مجمع عمومی، فقدان نظارت ساختاریافته و منسجم مجمع عمومی (و دولت) بر عملیات شرکت و اختلاط نقش ها و صلاحیت ها و کاهش احساس مسئولیت ارکان شرکت (که پیش تر مورد اشاره قرار گرفت) از جمله برخی دلایل قابل ذکر در این زمینه است.

5. عدم تعریف قالب مشخص جهت تدوین گزارش تطبیق بودجه با عملکرد: اگرچه در حال حاضر، در انتهای صورت های مالی عمده شرکت های دولتی، گزارش تطبیق عملکرد با بودجه ارائه می شود، اما حدود و ثغور گزارش مذکور موضوع بسیار مهمی است که از آن غفلت شده است. به خصوص که در حال حاضر این بخش از صورت های مالی، بسیار مختصر و سلیقه ای و فاقد شاخص های موردنیاز برای انجام مقایسه های عمیق تر است. لذا تدوین چارچوب استاندارد تنظیم گزارش تطبیق عملکرد و ابلاغ آن به شرکت ها، ضروری است.

6. تعریف غیر دقیق بودجه کل کشور در قانون محاسبات عمومی: تعریف بودجه کل کشور در قانون محاسبات عمومی، به سبب در نظر گرفتن بودجه شرکت های دولتی و بودجه سایر دستگاه های اجرایی ذیل عنوان کلی «بودجه کل کشور»، موجب نوعی اختلاط میان این دو مفهوم شده است. لذا، اصلاح تعریف بودجه کل کشور در قانون محاسبات عمومی و تفکیک صریح تر بودجه شرکت های دولتی از بودجه سایر دستگاه های اجرایی، یک گام رو به جلو تلقی خواهد شد.

7. کاستی های مربوط به قالب سند بودجه شرکت های دولتی: پیوست شماره سه لوایح بودجه سنواتی، از منظر قالب واجد چند اشکال است. اولین مورد، یکسان نبودن سرفصل های حسابداری و سرفصل های بودجه ای شرکت های دولتی است. در حال حاضر، بودجه و صورت های مالی شرکت های دولتی هر کدام از استانداردهای متفاوتی پیروی می کنند، لذا ردیابی ارقام در انطباق صورت های مالی و سند بودجه در برخی از سرفصل ها کار آسانی نیست. دومین مورد قابل ذکر، طبقه بندی شرکت های دولتی بر حسب امور است که عملاً حاوی دلالت خاصی جهت تحلیل و بررسی بودجه شرکت های دولتی نیست. به نظر می رسد سایر طبقه بندی ها، از جمله طبقه بندی بر حسب اهداف یا طبقه بندی بر حسب مادرتخصصی، اصلی و فرعی، از موضوعیت بیشتری برخوردارند. سومین مسئله قابل ذکر در این زمینه، عدم افشای رویه های تنظیم بودجه در سند بودجه است. این نکته از آن جهت حائز اهمیت است که مقایسه میان ارقام بودجه شرکت ها در سال های مختلف و همچنین تحلیل روندها، بدون اطلاع از رویه های تنظیم بودجه، دقیق نخواهد بود. لذا، افشای مبانی محاسبه ارقام بودجه برخی شرکت های بزرگ (خصوصاً در صورت تغییر این مبانی) و همچنین تبیین مبانی محاسبه برخی ارقام دوبار منظور، به تحلیل صحیح بودجه شرکت های دولتی کمک خواهد کرد.

ازجمله مسائل بسیار مهم دیگر مرتبط با بودجه ریزی شرکت های دولتی، تقسیم سود شرکت های دولتی است. به طور کلی، کشورهای مختلف از منظر ضوابط تعیین سهم دولت از سود سهام شرکت های دولتی در چهار گروه به شرح ذیل جای می گیرند:

1. بدون دستورالعمل یا نرخ از پیش تعیین شده؛

2. دارای دستورالعمل مشروح؛

3. دارای درصد از پیش تعیین شده و

4. وابسته به ساختار بهینه سرمایه.

از سوی دیگر، رویه های موجود در زمینه پرداخت سود سهام شرکت های دولتی در ایران، در سه موضوع «میزان سود سهام دولت»، «نحوه پرداخت» و «مأخذ محاسبه سود سهام دولت» واجد ایرادهای مهمی است.

 به عنوان اولین مشکل قابل ذکر در موضوع «میزان سود سهام دولت» باید گفت که سهم مشخص شده در قانون، نسبتاً بالا و ثابت است؛ این موضوع در کنار پرداخت مالیات، خروج همیشگی حداقل 75 درصد سود از شرکت ها را نتیجه خواهد داد. تحمل این میزان قابل توجه خروج سود در هر دوره مالی، برای هر شرکتی سخت خواهد بود و توان سرمایه گذاری شرکت ها را تضعیف خواهد کرد. این در حالی است که حتی در بسیاری از کشورهایی که نرخ سود سهم دولت از پیش تعیین شده است، قابلیت مذاکره برای شرکت ها با توجه به شرایط متفاوت هر شرکت وجود دارد. همچنین، توجه ویژه به موضوع سرمایه گذاری در سیاست های تقسیم سود کشورها کاملاً مشهود است. مشکل دوم و بسیار مهم، یکسان بودن سهم سود دولت برای تمام شرکت هاست. این در حالی است که یکی از مهم ترین مؤلفه ها در تصمیم گیری در خصوص تقسیم سود، کارکرد و هدف تأسیس شرکت هاست.

 برای حل مشکلات پیش گفته، سه پیشنهاد قابل ذکر خواهد بود: اولاً، به جای ثابت کردن رقم سهم دولت از سود، بهتر است چارچوب کلی تقسیم سود تعیین شده (یا کف و سقف معین شود) و تصمیم گیری نهایی به مجامع عمومی شرکت ها واگذار شود. ثانیاً، چارچوب تقسیم سود (یا تعیین کف و سقف )، بر اساس طبقه بندی شرکت ها بر حسب اهداف تعیین شود. ثالثاً، در خصوص شرکت های دارای زیان انباشته، سیاست متفاوتی اتخاذ شود به نحوی که در این شرکت ها، پوشش زیان انباشته در اولویت قرار گیرد.

یکی دیگر از مشکلات موجود شرکت های دولتی در زمینه تقسیم سود، روال اخذ مالیات و سود سهام به صورت علی الحساب در طول سال مالی است.

 به عبارت دیگر، شرکت های دولتی مکلفند پیش از مشخص شدن نتیجه عملکرد شرکت در سال مالی، سود سهام و مالیات پیش بینی شده را پرداخت کنند. باید گفت یکی از دلایل زیان ده شدن و تخریب توان سرمایه گذاری شرکت های دولتی (در کنار سایر دلایل)، همین نحوه اخذ سود سهام و مالیات بوده است. لذا بازگرداندن این فرایند به مسیر اصولی آن، یعنی پرداخت سود سهام و مالیات پس از تعیین تکلیف صورت های مالی، یک اقدام ضروری است.

نکته بسیار مهم دیگر لزوم تغییر مأخذ محاسبه سود سهم دولت است. در حال حاضر، از 100 واحد سود شرکت، 25 واحد مالیات و 50 واحد سهم سود دولت برداشت می شود؛ به این ترتیب تنها 25 واحد از سود شرکت به منظور سرمایه گذاری و تقویت بنیه مالی در شرکت باقی می ماند. این در حالی است که مأخذ محاسبه سهم دولت از سود، می بایست سود خالص پس از کسر مالیات باشد.