هفت خان قانون‌نویسی در اتحادیه اروپا
شاید یکی از اولین سوالاتی که ذهن مردم را نسبت به وضع یک قانون درگیر می‌کند این باشد که مجلس یا هر نهاد قانون‌گذار دیگر چطور درباره قانونی ساختن یک مساله به جمع‌بندی می‌رسد؟ مساله را چه کسی تشخیص می‌دهد؟ نهاد قانون‌گذار چگونه به پاسخ می‌رسد؟ و چطور راهکار قانونی طراحی می‌کند؟ این سوال زمانی چالش‌برانگیزتر خواهد شد که به قانون‌نویسی به مثابه یک «فن» نگریسته و جنبه‌های تخصصی هر حوزه در آن پررنگ شود. در این یادداشت با مطالعه موردی رویه تهیه پیش‌نویس قوانین در اتحادیه اروپا به بررسی سوالات مذکور پرداخته خواهد شد.
اعتمادآنلاین| عاطفه مرادی اسلامی، پژوهشگر اندیشکده حکمرانی شریف: اتحادیه اروپا از سه رکن کمیسیون، پارلمان و کنسول (شورای وزیران) تشکیل شده است. شورای وزیران در کنار پارلمان اروپا یکی از ارکان نظام قانون‌گذاری دو مجلسی اتحادیه اروپا را شکل می‌دهند که به تدریج از میزان قدرت آن به نفع پارلمان اروپا کاسته شده است. این ارگان نماینده منافع ملی دولت‌های عضو است. کمیسیون اروپا هم نقش قوه مجریه را بازی می کند.
به طور کلی برای تصویب هر قانون ابتدا یک پروپوزال اولیه از سوی کمیسیون تهیه می‌شود و سپس به تایید کنسول و پارلمان می‌رسد.
کمیسیون از 2 بخش عمده سیاست‌گذاری و امور اداری تشکیل شده و حدود 23 هزار عضو دارد که در بیش از 30 دپارتمان تخصصی تحت عنوان DG (general-directorate) یعنی ادارات عمومی و خدمات مشغول به کار هستند.
DGها در بخش‌های سیاستی مختلفی یعنی امور ریاست‌جمهوری، سیاست داخلی اتحادیه، سیاست‌های خارجی اتحادیه، خدمات پژوهشی پارلمان، کمیسیون، نیروی انسانی، پشتیبانی و زیرساخت‌ها، ارتباطات، ترجمه، پشتیبانی‌های کنفرانس‌ها، امورمالی، پشتیبانی‌های فنی و نوآوری، امنیت و ایمنی فعالیت دارند.
کارکرد این نهاد عبارت است از: کمک به اعضا در تهیه پیش‌نویس متون قانونی و اصلاحات آنها، سازماندهی و پیگیری جلسات عمومی، دریافت و ارجاع پیشنهادهای قانونی و سایر اسناد، بررسی سوابق اعضا، همکاری پارلمانی و روابط دوجانبه با پارلمان‌های ملی، سایر ملاحظات اصلی اداری مانند تدوین دستورالعمل‌های اداری و ارسال نامه‌های رسمی (بخش پست)، ارتباط با دولت‌های عضو و ذی‌نفعان و ارائه مشورت‌های اجرایی به دولت‌های عضو و شرکت‌های تجاری برای تحقق قوانین در عرصه عمل با توجه به امکان تفسیر به رأی و اختلافات عملیاتی.
نهاد هماهنگ‌کننده این تشکیلات عریض و طویل، دبیرکل (Secretariat- General)، مسئول نظارت بر عملکرد DGهای مختلف با همراهی 600 کارمند است.
روند تبیین گزاره‌های سیاستی به عنوان مبنای پیش‌نویس قانون جدید به این صورت تعریف شده است که ابتدا DG مرتبط اقدام به تهیه یک پیش‌نویس مقدماتی بر اساس داده‌های دپارتمان تخصصی خود می‌کند. سپس این نسخه مقدماتی باید به تایید کمیسیون حقوقی و برنامه کار (LWP) برسد. کار ویژه این کمیسیون ارائه معیارهای قانون‌گذاری با نگاه چندساله به منظور تضمین ثبات و کارآمدی قوانین است. بنابراین هر قانون جدید باید منطبق با معیارهای تالیفی این کمیسیون باشد.
در سال 2001 برای تقویت کارآمدی قوانین، ایده جدیدی به نام «ارزیابی تاثیر» (Impact Assessments) به عنوان یکی از مراحل مقدماتی قانون‌گذاری به وجود آمد. به این ترتیب آثار اقتصادی، اجتماعی و محیط‌زیستی کلیه پیشنهادها باید بررسی شود.
هدف اصلی ارزیابی تاثیر، ارتقای رویکرد تحلیلی-داده محور برای سیاست‌گذاری است که با بررسی ماهیت مسائل و راهکارهای موجود و آثار کمی و کیفی راهکارهای پیشنهادی و تحلیل هزینه-فایده پیشنهادهای قانونی انجام می‌شود.
بررسی کیفیت این فرایند از سوی یک نهاد مستقل به نام هیات بررسی ارزیابی (Regulatory Scrutiny Board-RSB) با تاکید بر استقلال بیشتر آن صورت می‌گیرد که مستقیماً به رئیس کمیسیون گزارش می‌دهد. حسن این تدبیر در آن است که اگر ارزیابی آثار از سوی بخش‌های داخلی کمیسیون صورت گیرد، شائبه سوءاستفاده از جایگاه به منظور تایید یک راهکار قانونی برای نیل به منافع شخصی را به همراه خواهد داشت، اما در این حالت ارزیابی آثار به وسیله نهادی مستقل (RSB) انجام می‌شود و همین استقلال می‌تواند تضمینی برای دقیق بودن تحلیل داده‌ها و کارآمدی بیشتر راهکارها باشد. نتایج این ارزیابی‌ها در وب‌سایت اروپا منعکس می‌شود.
سپس پیش‌نویس اولیه برای سایر DGها به منظور اظهارنظر به عنوان خدمات مشورتی داخلی (inter service consultation) ارسال می‌شود تا نظرات آنها در زمان کافی درج و منافع مشروع آنها لحاظ شود. این روند برای تضمین اثربخشی و یکپارچگی اقدامات کمیسیون طی می‌شود.
بعد از دریافت مشورت‌های فنی نوبت بررسی ابعاد حقوقی پیش‌نویس فرا می‌رسد. با توجه به اینکه DGها عمدتاً حقوقدان نیستند و در جایگاه کارشناس فنی فعالیت می‌کنند، وکلای کمیسیون نظرات مشورتی حقوقی خود را راجع به پیش‌نویس اولیه ارائه می‌دهند که شامل تطابق با مبانی حقوقی و تخطی نکردن از مبانی مذکور و اصول حقوقی اتحادیه اروپاست. این نظرات حقوقی مبتنی بر مقررات عمومی اتحادیه و رویه دیوان عالی اروپاست. همزمان، هیات بازبینی حقوقی چارچوب شکلی (فرم) قانونی پیش‌نویس مذکور را مورد بررسی قرار می‌دهد. این هیات متشکل از 60 وکیل است که در عین تسلط بر زبان انگلیسی، حقوقدان هم هستند.
در مرحله بعد با توجه به اینکه DGهای فنی اکثراً به زبانی غیر از زبان مادری اقدام به تهیه پیش‌نویس می‌کنند، نسخه تدوین‌شده نیاز به ویرایش زبانی دارد که بخش خدمات ویرایشی این کار را انجام می‌دهد. اما متاسفانه به دلیل اینکه استفاده از این بخش الزامی نیست و تعداد بسیار کمی از اعضای تهیه‌کننده پیش‌نویس به آن مراجعه می‌کنند، کمپین شفاف‌نویسی از سوی DGهای مترجم، دبیرکل، خدمات حقوقی و سایرین راه‌اندازی شده است.
نهایتاً در بخش خدمات مشورتی داخلی، دبیرکل اظهارنظر و سپس DG مسئول گزارش فرایند طی‌شده را به رئیس کمیسیون ارسال می‌کند.
به رغم اینکه بخش خدمات مشورتی داخلی باید کیفیت پیش‌نویس اولیه را تضمین کند، نقاط ضعفی شامل کوتاه بودن بازه زمانی تایید نظرات (10 روز)، عدم ارتباط مستقیم بخش‌های مختلف، تاخیر در اطلاع از تغییرات به‌عمل‌آمده در پیش‌نویس به ویژه در بخش بازبینی حقوقی توسط سایر بخش‌ها و سردرگمی DG مسئول در جمع بین نظرات مختلف وجود دارد.
بنابراین می‌توان نتیجه گرفت که کمیسیون اروپا با طراحی یک فرایند چندمرحله‌ای نظارتی با ابعاد فنی-حقوقی، بهره‌گیری از نظرات کارشناسان خارجی مستقل و شفافیت و قابل دسترس بودن فرایند برای عموم، توانسته تا حدی اصول حاکم بر نظم حقوقی و یکپارچگی سیاستی را تضمین کند؛ هرچند این فرایند از لحاظ بوروکراسی و اقتضائات تعارض آرا چالش‌هایی به همراه دارد.
دیدگاه تان را بنویسید