چرا ایران همچنان در سازمان همکاری شانگهای «بدون حق رای» است؟

ولی کالجی، تحلیلگر مسائل بین الملل طی یادداشتی برای روزنامه اعتماد نوشت: در بخشی از مذاکرات ابراهیم رییسی و ولادمیر پوتین، در مقابل اشاره رییس‌جمهوری ایران به «عضویت ایران در سازمان همکاری شانگهای»، رییس‌جمهور روسیه اشاره می‌کند که «ایران به عنوان عضو ناظر در سازمان شانگهای فعالیت می‌کند و بدیهی است که بخواهیم نظرات شما را درباره برجام بدانیم.»

اشاره ولادمیر پوتین به «عضویت ناظر» ایران در این سازمان، به موازات سایر مسائل این سفر، حاشیه‌ها و شک و تردیدهایی را در داخل کشور در رابطه با وضعیت عضویت ایران در سازمان همکاری شانگهای به دنبال داشت. چرا که در سفر ابراهیم رییسی به دوشنبه تاجیکستان در شهریور 1400 که جهت شرکت در اجلاس سران این سازمان صورت گرفته بود، سازمان همکاری شانگهای پس از 16 سال با تبدیل «عضویت ناظر و بدون حق رای ایران» به «عضویت دایم و برخوردار از حق رای» موافقت کرد که از این جهت بسیار حائز اهمیت بود که پس از خروج ایران از پیمان امنیتی- دفاعی سنتو (سازمان پیمان مرکزی) در سال 1358 و پیوستن ایران به «جنبش عدم تعهد» در کنفرانس هاوانا کوبا در تابستان همان سال، نخستین تجربه ایران پس از انقلاب در الحاق به یک سازمان منطقه‌ای با ماهیت و کارکرد دفاعی- امنیتی به شمار می‌رود. اما با این وجود، اشاره ولادمیر پوتین به «عضویت ناظر» ایران در این سازمان از نظر فرآیند قانونی و حقوقی «صحیح» است و ایران بنا به دلایل و ملاحظاتی که در ادامه به آن اشاره خواهد شد، دست‌کم تا پایان سال 2024 و حتی 2025 میلادی «عضو ناظر و بدون حق رای» در سازمان همکاری شانگهای باقی خواهد ماند. 

1- موافقت «شورای سران سازمان همکاری شانگهای» با تبدیل «عضویت ناظر» به «عضویت اصلی» یک کشور متقاضی به معنی «تبدیل آنی و قطعی» تغییر عضویت آن کشور نیست. بلکه طبق روال اداری و حقوقی سازمان همکاری شانگهای، پس از پذیرش عضویت اصلی و دایمی کشورها، اسناد و پروتکل‌های تبدیل عضویت از ناظر به اصلی جهت بررسی و اعلام‌نظر به کشور متقاضی تحویل داده می‌شود. اسناد و پروتکل‌های مربوط به «تعهدات دولت متقاضی به منظور دریافت حق عضویت در سازمان» شامل 40 مورد است که در دو ضمیمه و ذیل عنوان «لیست قراردادهای بین‌المللی که در چارچوب سازمان همکاری شانگهای معتبر شناخته می‌شوند»، تنظیم شده است. این اسناد و پروتکل‌ها را می‌توان به چهار دسته کلی اسناد و پروتکل‌های مرتبط با «مسائل اداری و بودجه»، «موضوعات اقتصادی و تجاری» و «موضوعات امنیتی- انتظامی» و «فرهنگی، علمی و اجتماعی» تقسیم‌بندی کرد. این اسناد و پروتکل‌های مربوط به تبدیل وضعیت از ناظر به اصلی به کشور متقاضی تسلیم می‌‌شود تا اقدام مطالعه و تطبیق آن با قوانین داخلی خود نمایند. این اسناد و پروتکل‌‌ها باید به تصویب پارلمان و دولت کشور متقاضی برسد و نتیجه آن به صورت رسمی به جمهوری خلق چین (به عنوان امین منشور سازمان همکاری شانگهای) و دبیرخانه این سازمان مستقر در پکن ارسال شود. 

2- طبق اصل 77 قانون اساسی ایران که مقرر می‌دارد «عهدنامه‌ها، مقاوله‌‌نامه‌ها، قراردادها و موافقت‌نامه‌های بین‌المللی باید به تصویب مجلس شورای اسلامی برسد»، در این راستا دولت باید ابتدا 40 سند و پروتکل سازمان همکاری شانگهای را بین دستگاه‌های مختلف دولتی و حاکمیتی در بخش‌های مختلف سیاسی، حقوقی، نظامی، دفاعی و امنیتی، اقتصادی و نیز اجتماعی و فرهنگی توزیع کند و پس از جمع‌آوری، تلفیق و انطباق کامل اسناد و پروتکل‌های سازمان همکاری شانگهای با قانون اساسی، اسناد بالادستی و قوانین و مقررات داخلی، آن را در قالب لایحه‌ای تحت عنوان «لایحه عضویت کامل و دایمی جمهوری اسلامی ایران در سازمان همکاری شانگهای» تهیه کند که در این روند نقش «وزارت امور خارجه» و «معاونت حقوقی ریاست‌جمهوری» بسیار تعیین‌کننده است. پس از تنظیم نهایی لایحه، رییس‌جمهور در راستای اصل 77 قانون اساسی، این لایحه را به مجلس جهت تصویب ارسال خواهد کرد که به احتمال بسیار فراوان ابتدا در کمیسیون تخصصی مربوطه یعنی «کمیسیون امنیت ملی و سیاست خارجی» مطرح و سپس در صحن علنی مجلس به رای گذاشته خواهد شد. البته ذکر این نکته شایان توجه است که اصولا مجلس شورای اسلامی در مواجهه با چنین لوایحی که از ماهیت منطقه‌ای یا بین‌المللی برخوردار است، تنها می‌تواند «کلیت آن را رد کند» یا «کلیت آن را تصویب کند.» به عبارت دیگر حق تغییر مفاد آن را ندارد، چون «پروتکل‌ها و اسناد سازمان همکاری شانگهای» در پارلمان‌های هشت کشور دیگر (روسیه، چین، قزاقستان، قرقیزستان، ازبکستان، تاجیکستان، هند و پاکستان) با همین کمیت و کیفیت به تصویب رسیده است و اگر قرار باشد مجلس ایران یا مجلس هر کشور دیگر متقاضی عضویت، مفاد آن را تغییر بدهد، منشور سازمان همکاری شانگهای عملا تغییر خواهد کرد. بنابراین مجلس شورای اسلامی در مواجه با «لایحه عضویت کامل و دایمی جمهوری اسلامی ایران در سازمان همکاری شانگهای» می‌تواند همانند تصویب «لایحه توافقنامه هسته‌ای موسوم به برجام» در رابطه با «پذیرش یا رد کلیات آن» تصمیم‌گیری کند. اما با این وجود، دولت ایران یا مجلس شورای اسلامی این اختیار قانونی و حقوقی را دارد که در مواردی از «حق شرط» یا «حق تحفظ» استفاده کند که در بندهای بعدی به جزییات آن اشاره شده است. به هر ترتیب، پس از تصویب «لایحه عضویت کامل و دایمی جمهوری اسلامی ایران در سازمان همکاری شانگهای» در مجلس شورای اسلامی، این لایحه به شورای نگهبان ارسال خواهد شد که پس از تایید در این شورا، توسط رییس‌جمهور به عنوان قانون ابلاغ خواهد شد. در آن زمان است که وزارت امور خارجه ایران، اسناد تصویب رسمی «عضویت کامل و دایمی جمهوری اسلامی ایران در سازمان همکاری شانگهای» را به جمهوری خلق چین (به عنوان امین منشور سازمان همکاری شانگهای) و دبیرخانه این سازمان مستقر در پکن ارسال خواهد نمود و پذیرش و تایید آن توسط دبیرخانه، عضویت ایران به صورت عملی از ««عضویت ناظر و بدون حق رای» به «عضویت دایم و برخوردار از حق رای» تغییر خواهد کرد. اما تا آن زمان که ممکن است «دو سال» و به تعبیر سعید خطیب‌زاده، سخنگوی وزارت امور خارجه ایران «سه سال» طول خواهد کشید، ایران همچنان به عنوان «عضو ناظر و بدون برخورداری از حق رای» در اجلاس‌های سازمان همکاری شانگهای شرکت خواهد کرد. 

3- تجربه تغییر عضویت هند و پاکستان از وضعیت ناظر به اصلی نیز همین فرآیند طولانی و زمان‌بر حقوقی را نشان می‌دهد. این دو کشور که همراه با ایران در در نشست سران سازمان همکاری شانگهای در آستانه قزاقستان در تیرماه 1384 (جولای 2005 میلادی) به عضویت ناظر در این سازمان همکاری درآمدند، در اجلاس سران سازمان همکاری شانگهای در سال 2017 در تاشکند ازبکستان توانستند موافقت سازمان را با تغییر عضویت از ناظر به اصلی کسب کنند. اما با این وجود، بیش از دو سال طول کشید تا این دو کشور بتوانند با انطباق کامل اسناد و قوانین سازمان همکاری شانگهای با قوانین و مقررات داخلی، آن را به تصویب پارلمان برسانند و اسناد آن را به دبیرخانه سازمان در سال 2019 تحویل دهند. لذا انتظار می‌رود «تغییر واقعی و عملی عضویت ایران» در سازمان همکاری شانگهای نیز در سال‌های 2024 یا 2025 میلادی روی دهد. 

4- طبق ماده 20 منشور سازمان همکاری شانگهای، زبان‌های رسمی این سازمان «زبان‌های چینی و روسی» است. لذا طبیعی است که تمامی 40 سند و پروتکل سازمان همکاری شانگهای نیز به این دو زبان باشد. ظاهرا هند و پاکستان نیز در روند تصویب این اسناد و پروتکل‌ها، آنها را به زبان‌های «اردو و هندی» ترجمه کرده‌اند. بنابراین، اسناد و پروتکل‌های سازمان همکاری شانگهای به «زبان انگلیسی» نیست و همین امر فرآیند ترجمه دقیق و کامل این اسناد از «زبان‌های چینی و روسی» به «زبان فارسی» را به چالش و مشکل دیگری برای کشورمان تبدیل کرده است و همین امر هم به سهم خود می‌تواند بر طولانی شدن فرآیند انطباق و تصویب نهایی اسناد و پروتکل‌های سازمان همکاری شانگهای در داخل کشور تاثیر منفی بر جای بگذارد. 

5- در صورت وجود «ابهام یا سکوت» و «مغایرت و تعارض» مواردی از اسناد و پروتکل‌های سازمان همکاری شانگهای با قانون اساسی و اسناد فرادستی کشور، به دو شیوه حقوقی طبق قوانین و عرف بین‌المللی می‌توان عمل نمود که در رابطه با معاهدات و کنوانسیون‌های بین‌المللی بسیار معمول است و در برخی از مفاد منشور (اساسنامه) سازمان همکاری شانگهای نیز به آن اشاره شده است که در بندهای بعدی به آن اشاره می‌شود. 

6- در صورت وجود «ابهام یا سکوت»، مسیر حقوقی پیش روی ایران در تنظیم و تصویب «لایحه عضویت کامل و دایمی جمهوری اسلامی ایران در سازمان همکاری شانگهای»، صدور «اعلامیه تفسیری»

 (Interpretative Declaration) است. اساسا از منظر حقوقی، موضوع «اعلامیه تفسیری» اصولا مستثنی کردن یا محدود کردن اجرای مقررات معاهده نمی‌باشد، بلکه تنها روشن نمودن معنی آن مقررات است. صدور اعلامیه تفسیری نیاز به تصریح در معاهده ندارد و حق صدور آن ناشی از قاعده عرفی است. طی چند دهه اخیر بسیاری از کشورها از جمله ایران در روند الحاق به معاهدات و کنوانسیون‌های بین‌المللی و منطقه‌ای، اقدام به صدور «اعلامیه تفسیری» نموده است که نمونه بارز آن در گذشته، اعلامیه تفسیری جمهوری اسلامی ایران نسبت به کنوانسیون 1982 حقوق دریاها است و نمونه اخیر و جدید آن نیز اعلامیه تفسیری جمهوری اسلامی ایران در قبال کنوانسیون رژیم حقوقی دریای خزر است که توسط وزارت امور خارجه پس از تصویب کنوانسیون در آکتائو قزاقستان در 21 مرداد 1397 منتشر شد که با توجه به وضعیت خاص ساحلی و جغرافیایی ایران در سواحل دریای خزر، کشورمان به عنوان مصداق ماده یک کنوانسیون در مورد تعریف خطوط مبدا مستقیم معرفی شد. لذا در رابطه با فرآیند تبدیل عضویت ایران در سازمان همکاری شانگهای نیز می‌توان در صورت «ابهام» یا «سکوت» منشور (اساسنامه) سازمان همکاری شانگهای در رابطه با برخی از موضوعات مدنظر دولت ایران، کشورمان می‌تواند همانند کنوانسیون رژیم حقوقی دریای خزر، اقدام به صدور اعلامیه تفسیری نماید و منظور و برداشت خود از برخی از مفاد اسناد و پروتکل‌های سازمان همکاری شانگهای را به صورت رسمی اعلام کند. هرچند منشور سازمان همکاری شانگهای صراحتا به حق صدور اعلامیه تفسیری توسط اعضا اشاره‌ای نداشته است، اما منع و محدودیتی هم برای صدور آن اعمال نکرده است. در ماده 22 منشور سازمان همکاری شانگهای ذیل عنوان «حل‌وفصل اختلافات» آمده است: «در صورت بروز اختلاف یا مناقشه خارجی ناشی از تفسیر یا اجرای این منشور، دولت‌های عضو از طریق مذاکره و مشورت موضوع را حل‌وفصل می‌کنند» لذا به نظر می‌رسد از نظر حقوقی، دست ایران برای صدور اعلامیه تفسیری در مرحله تصویب اسناد و پروتکل‌ها و نیز در مرحله پس از آن و رسمیت و قانونی شدن عضویت کامل و رسمی ایران در سازمان همکاری شانگهای باز است. به نظر می‌رسد در رابطه با تعریف تروریسم به ویژه دامنه شمول تروریسم به گروه‌ها و جریانات مختلفی که در سطح منطقه فعالیت دارند، ایران می‌تواند از این ظرفیت قانونی و حقوقی استفاده کند و در چارچوب اعلامیه‌های تفسیری، برداشت و منظور خود را به سازمان همکاری شانگهای منعکس کند.

7- در صورت وجود «مغایرت و تعارض»، مسیر حقوقی پیش روی ایران در تنظیم و تصویب «لایحه عضویت کامل و دایمی جمهوری اسلامی ایران در سازمان همکاری شانگهای»، تعریف «حق شرط» یا «حق تحفظ» (Reservation) است. در کنوانسیون حقوق معاهدات وین (ماده 1، بند 1، حرف د) «حق شرط»، وسیله‌اى براى محدود ساختن تعهدها معرفى و چنین تعریف شده است: «بیانیه یک‌جانبه‌اى که یک کشور تحت هر نام یا عبارت، در موقع امضا، تنفیذ، قبول، تصویب یا الحاق به یک معاهده صادر مى‌کند و با آن، آثار حقوقى بعضى از مقررات معاهده را نسبت به خود استثنا یا تعدیل مى‌نماید». تجربه چهار دهه گذشته نشان داده است ایران در الحاق به بسیاری از سازمان‌ها یا کنوانسیون‌های منطقه‌ای و بین‌المللی از «حق شرط» یا «حق تحفظ» استفاده نموده است که چنانچه اشاره شد در حقوق بین‌الملل به معنای «خودداری از اعمال بخشی از مقررات یک معاهده توسط یکی از طرف‌های آن معاهده است.» ماده 24 منشور سازمان همکاری شانگهای تحت عنوان «تحفظات» شرایط اعمال حق شرط توسط اعضا را این‌گونه بیان می‌کند: «نمی‌توان تحفظی را اتخاذ کرد که با اهداف و اصول سازمان مخالف باشد و مانع از انجام وظایف ساختارهای سازمان گردد. اگر حداقل دوسوم دولت‌های عضو مخالفتی داشته باشند، تحفظ صورت‌گرفته باید به عنوان ناقص اصول، اهداف و وظایف سازمان و مانع اجرای وظایف ساختارهای سازمان تلقی شده و کان لم یکن تلقی گردد.» نکته شایان توجه در این بند، اشاره مکانیسم «اکثریت آرا» برای پذیرش حق شرط یکی از اعضا است، در حالی که در ماده 16 منشور (رویه تصمیم‌گیری) اشاره شده است که «تصمیمات سازمان همکاری شانگهای براساس توافق یا اجماع بدون رای‌گیری اتخاذ می‌شود و این تصمیمات در صورت عدم مخالفت هر یک از اعضا در جریان اجماع تصویب شده تلقی می‌گردد.» 

 بنابراین ماده 24 منشور سازمان همکاری شانگهای عملا استفاده اعضا از «حق شرط» یا «حق تحفظ» را به رسمیت شناخته است و شرایط پذیرش آن را نیز چنانچه اشاره شد، برشمرده است. لذا در روند بررسی اسناد و پروتکل‌های چهارگانه سازمان همکاری شانگهای که توسط بخش‌ها و نهادهای مختلف سیاسی، اقتصادی، نظامی- امنیتی و فرهنگی- اجتماعی کشور صورت خواهد گرفت، ضرورت دارد موارد مغایر با اصول قانون اساسی و اسناد فرادستی کشور استخراج و شناسایی شود تا بتوان «حق شرط» یا «حق تحفظ» را در چارچوب اصل حقوقی و حاکمیتی کشورمان و به موجب ماده 24 منشور سازمان همکاری شانگهای تعریف و به سازمان منعکس نمود. با توجه به ماهیت و کارکرد دفاعی- امنیتی سازمان همکاری شانگهای، به نظر می‌رسد یکی از مهم‌ترین حوزه‌های انطباق اسناد و پروتکل‌ها در داخل کشور در حوزه نظامی- امنیتی باشد. چنانچه پیش‌تر اشاره شد، عضویت ایران در سازمان همکاری شانگهای پس از خروج ایران از پیمان امنیتی- دفاعی سنتو در سال 1358، نخستین تجربه ایران پس از انقلاب در الحاق به یک سازمان منطقه‌ای با ماهیت و کارکرد دفاعی- امنیتی به شمار می‌رود. در این زمینه به‌طور مشخص، ضرورت دارد ایران در رابطه با اصل 146 قانون اساسی با احتیاط و ملاحظه بیشتری عمل کند تا از هرگونه ابهام تفسیری و اختلال در مسیر تعاملات دولت ایران و نیروهای مسلح کشورمان با سازمان همکاری شانگهای در آینده جلوگیری نماید. اصل 146 اشعار می‌دارد که «استقرار هر گونه پایگاه نظامی خارجی در کشور هر چند به عنوان استفاده‌های صلح آمیز باشد، ممنوع است.» 

 اهمیت توجه به این موضوع در رابطه با سازمان همکاری شانگهای بدین جهت است که در جریان شلیک 26 موشک دوربرد کروز از ناوگان دریایی روسیه مستقر در دریای خزر به سمت مواضع مخالفان دولت بشار اسد در داخل خاک سوریه با عبور از حریم هوایی ایران در شهریور 1395 و نیز استفاده نیروی هوایی روسیه از پایگاه هوایی شهید نوژه همدان در بحران سوریه در بهمن 1395، موضوع نقض اصل 146 قانون اساسی به صورت گسترده‌ای در داخل کشور مطرح شد. باید توجه داشت که ماهیت، اهداف و کارویژه اصلی سازمان همکاری شانگهای در حوزه دفاعی تعریف شده است و لذا امکان دارد با توجه تحولات پیچیده، پرشتاب و بعضا غیر قابل پیش‌بینی حاکم بر منطقه، موضوعاتی مانند استقرار نیروهای نظامی کشورهای عضو یا استقرار یک پایگاه نظامی یا مرزبانی و انتظامی مشترک در خاک کشورمان از سوی سازمان همکاری شانگهای مطرح شود که این امر در تعارض آشکار با اصل 146 قانون اساسی خواهد بود؛ لذا ضرورت دارد به موازات مطالعه و بررسی دقیق و کارشناسی سایر اسناد و پروتکل‌های سازمان، این مورد به صورت مشخص و ویژه در روند انطباق و تصویب قوانین و مقررات سازمان همکاری شانگهای با قوانین و مقررات داخلی به ویژه قانون اساسی مورد توجه و اهتمام ویژه ستاد کل نیروهای مسلح، ستاد مبارزه با موادمخدر، معاونت حقوقی ریاست‌جمهوری، وزارت امور خارجه و مجلس شورای اسلامی قرار گیرد تا با تعریف و اعلام «حق شرط» یا «حق تحفظ» از هرگونه ابهام تفسیری در آینده جلوگیری شود. همچنین در این راستا ضرورت دارد دامنه و شمول همکاری‌های دفاعی، امنیتی و انتظامی کشورمان با سازمان همکاری شانگهای به روشنی تعریف شود که می‌تواند طیف وسیع و متنوعی از همکاری‌ها از جمله برگزاری مانورهای نظامی مشترک در فضا و حریم خاکی، آبی و هوایی اعضای سازمان، برگزاری دوره‌های مشترک آموزشی، تبادل اطلاعات نظامی و امنیتی و مقابله مشترک با تروریسم، قاچاق موادمخدر و سایر جرایم فرامرزی را در بر می‌گیرد. بدیهی است تعریف یک مسیر روشن، بدون ابهام تفسیری و در مطابقت با قانون اساسی و اسناد فرادستی در روند عضویت ایران از ناظر به اصلی در سازمان همکاری شانگهای می‌تواند موجب افزایش بهره‌مندی کشورمان از ظرفیت‌های این سازمان شود و بدون نگرانی از هرگونه تداخل و مغایرت قانونی یا کارکردی عضویت در این سازمان با قانون اساسی و اسناد فرادستی، ایران تبدیل به عنوان عضوی تاثیرگذار در روند تصمیم‌سازی‌های سازمان همکاری شانگهای شود. 

8- بنابراین در مجموع، اشاره ولادمیر پوتین به «عضویت ناظر» ایران در سازمان همکاری شانگهای از نظر قانونی «صحیح» است و ایران بنا به دلایل و ملاحظات حقوقی و فرآیند زمان بر ترجمه، مطالعه و بررسی، انطباق و تصویب اسناد و پروتکل‌های سازمان همکاری شانگهای دست کم تا پایان سال 2024 یا 2025 میلادی «عضو ناظر و بدون حق رای» در این سازمان باقی خواهد ماند. 

 دکترا از دانشکده حقوق و علوم سیاسی دانشگاه تهران و عضو شورای علمی موسسه مطالعات ایران و اوراسیا (ایراس)