اقتصاد و سیاست در ایران/ دموکراسی و حاکمیت قانون ثمرِ نهاد آزادی است

اعتمادآنلاین| عباس آخوندی، وزیر سابق راه و شهرسازی در یادداشتی که به ساختار اقتصاد و سیاست در ایران می‌پردازد و آن را در کانال تلگرامی خود منتشر کرده است، نوشت: ای نام تو بهترین سرآغاز/ بی‌نام تو نامه کی کنم باز

این یادداشت بر آن است تا چارچوب کلیِّ در باره ساختار اقتصاد و سیاست در ایران ارائه کند . این در کنارِ یادداشت پیشین در باره‌ی ایده‌ی ایران و یادداشت بعدی که انتشار خواهد یافت بر آن‌اند تا فارغ از شِکوه‌های معمول از شرایط، تصویری واقعی و بر اساسِ مبانیِ نظری از وضعیتِ امروزِ ایران عرضه کنند. این اقدام برای فراهم‌ساختنِ امکانِ نقد و تحلیلِ وضعیت و یافتن راهِ برون‌رفت از چرخه‌ی ناکارآمدی موجود ضروری است. وگرنه، انبوهی از نقدهای پراکنده، هر چند ارزشمندند به نقدی سودمند و مبتنی بر روشِ علمی منجر نخواهند شد. ‌فرضیه آن است که شاکله‌ی کلّی نظام سیاسی و اقتصادی ایران به سمت نوعی سوداگرایی (Mercantilism) پیش می‌رود که طی آن قدرت سیاسی، نظامی، و اقتصادی تمرکز یافته و هر روز بر شدّتِ تمرکزِ آن افزوده می‌شود. رژیمِ تجاری حمایتی با ظاهری ملّی‌گرایانه منافع و منابع آن را تضمین می‌کند و از حیث نظری به آن مشروعیت می‌بخشد. از این‌رو، هرگونه حرکتِ اصلاحی در ایران، لاجرم می‌بایست مبتنی بر درک عمیق این روند و منطقِ ذهنی و شناخت سازوکارهای کنش و واکنش‌های بازیگران اصلی آن باشد. در ادامه‌ی این متن، در این باره بیشتر توضیح داده خواهدشد.

حاکمیّت قانون مترادف با شکل‌گیریِ دولت-ملّت و یا دولت ملّی است که حاکمیّت را از آنِ شهروندان می‌داند و آزادی و حقوقِ شهروندی را برای همگان تضمین می‌کند. حقِّ انتخاب به مفهوم عام و وسیعِ آن و حقِّ مالکیت پایه‌ای‌ترین حق‌های برخاسته از پذیرشِ حقِّ آزادی و حقوق مدنی برای شهروندان در چارچوب دولت-ملّت است. آن‌چه حاکمیّت قانون را در عمل تثبیت و از شکل‌گیری استبداد و فساد جلوگیری می‌کند به رسمیت شناختن نهادهای گوناگونِ نمایندگیِ مدنی اعم از نهادهای محلی، حرفه‌ای و صنفی، اقتصادی، سیاسی، اجتماعی و فرهنگی است. این نهادها در فرایند صورت‌بندی مساله‌های ملّی، رسیدگی و تصویب، تنفیذ و اجرای محصولِ نهایی که کالای عمومی است اعم از قانون، سیاست، خطِّ‌مشی و یا هر شکلِ دیگری از آن دوش‌به‌دوش دولت فعالیت و با او مشارکت دارند.

نهادهای مدنی باید مستقل از دولت در عینِ حال شریک او باشند تا سرجمع با ترکیب دولت، جامعه‌ی مدنی را شکل دهند. بدونِ وجود نهادهای مدنی مستقل و همکار دولت، تضمینی بر حاکمیّت قانون نیست. ضعف استقلال نهادهای مدنی در ایرانِ امروز بزرگترین کاستی جامعه‌ی مدنی ایرانی است. بدون اندیشه در باره این کاستی حرکت‌ها اصلاحی سترون می‌مانند.

حاکمیّت قانون در حوزه‌ی اقتصاد برآورنده‎‌ی حقوقِ مالکیتِ خصوصی، حقِّ انتخاب کالا و خدمات توسط شهروندان، حقِّ دسترسی برابر به فرصت‌ها، استقرارِ رقابت و هم‌چنین داوری منصفانه است. نظامی که حاکمیّت قانون در حوزه‌ی اقتصاد را با کم‌ترین هزینه‌ی مبادله تامین می‌کند، اقتصاد بازار است. اقتصادی که در آن مبادله با کمترین هزینه و بیشترین کارایی صورت می‌گیرد، رقابت در آن مستقر است، منابع به نحو بهینه تخصیص می‌یابد، قیمت توسط بازارهای رقابتی تعیین و راهنمای انتخاب کنشگران اقتصادی است.

استقرار اقتصاد بازار، از موارد سهل‌وممتنع است. از یک سو، نظامی بسیار شناخته‌شده و تجربه‌شده در جهان است. لذا، تعریف آن با چالش مواجه نیست. لیکن از سوی دیگر، این نظام در یک بستر اجتماعی متشکل از نهادهای حقوقی، قانونی، فرهنگی، اجتماعی و سیاسی و مجموعه‌ی سایر نظام‌های جامعه عمل می‌کند. در نبود آنها، امکان استقرار نظام بازار وجود ندارد. آن‌چه در ایران با آن روبه‌رو هستیم، اقتصاد بازار نیست. نوعی نظام سوداگرانه است.

در این سیستم، همبستگی نیروی تجّار (بخوانید سوداگران)، قدرت سیاسی و قدرت نظامی، همراه با یک رژیمِ حمایتی تجاری از تاجران داخلی قاعده‌ی نظام اقتصادی را شکل می‌دهد. پُر واضح است که این نظام فاقد مشخصاتِ ذکرشده برای نظام اقتصاد بازار است. در آن نه آزادی حقِّ انتخاب برای شهروندان وجود دارد، نه عدالتِ دسترسی برابر و منصفانه به منابع حکم‌فرماست و نه نهادهای بازار از جمله رقابت و داوری منصفانه دیده می‌شوند و نه امکان دسترسی به بازارهای بین‌المللی، روایی مبادله‌ی مالی و تجاری و گسترش دامنه‌ی حقِّ انتخاب وجود دارد. تاجر در این سیستم، کسی نیست که از طریق تسهیل در مبادله، ایجاد ارزش افزوده کند، بلکه کسی است که به شبکه‌ی همبسته‌ی قدرت سیاسی و اقتصادی وابسته و کارگزار تدارکِ خدمت و کالا است. این فاصله‌گذاری معنایی بینِ نظامِ اقتصادِ بازار و نظامِ سوداگرایی از آغاز بسیار ضروری است.

تلقی عمومی از نظام اقتصادی حاکم در ایران دچار یک خطای سیستمی است. و آن این است که دو نظام متضاد سوداگرایی و بازار آزاد را مترادف یک‌دیگر می‌پندارد. البته، ذی‌نفعان نظام سوداگریی در این تصویرگری اجتماعیِ وارونه نقش برجسته‌ای داشته و دارند. آنان از یک سوی، عنوان نظام سوداگریی را برای خود نمی‌پذیرند. و از سوی دیگر، با نشان‌دادن کسری‌هایی که همه زاییده‌ی نظامی است که خود برپا کرده‌اند و سودِ آن را می‌برند، و هم‌چنین دفاع ظاهری از قربانیانی که قربانی عملِ آنان هستند، به اصلاح‌گرانی که در پی استقرار نهادهای نظام بازار و استقرار نظام اقتصادی متکی بر بازار هستند یورش می‌برند. آنان به‌قدری فضا را غبارآلود می‌کنند که امکان تشخیص سره از ناسره از مردم گرفته شود تا آنان بتواند شبکه‌ی قدرت و نفوذ خود را توسعه دهند.

اصلاح اقتصادی درایران نیازمند بازتعریف قلمرو فعالیت‌های دو نهاد دولت، بازار و هم‌چنین بازنگری در نحوه‌ی رابطه این دو نهاد است. هم‌چنین در درون دولت نیز نیاز به بازنگری در رابطه‌ی بین سیاست و امرِ نظامی‌گری و نحوه‌ی ارتباط آن بین آن دو است. مداخله‌ی قدرتِ نظامی در بازار نیز شرایط را بسیار پیچیده کرده‌است. ماموریت بنیادین دولت در حوزه‌ی اقتصاد خلق کالا و یا خیر عمومی است. جز این، تنها جاهایی که دولت می تواند مداخله کند، حوزه‌هایی است که اثرهای برون‌ریز مثبت (Positive externalities) دارند؛ هم‌چون آموزش و بهداشت و یا سرمایه‌گذاری در زیرساخت‌ها و فعالیت‌های کانونی انحصارهای طبیعی. در حوزه تنظیم‌گری نیز ماموریت دولت کاهش هزینه‌ی مبادله است. این شامل سیاست‌گذاری و وضع مقررات عام و مداخله‌ی محدود و عمدتا سیاستی در بازار در دوره‌های رکود و رونق است. جز این‌ها همه‌چیز به بخش خصوصی و بازار تعلق دارد.

چالشِ عمده‌ای که اقتصاد ایران با آن روبه‌رو است یکی در تعریف بخش خصوصی و دیگری در نبود نهادهای بازار مستقل از قدرتِ سیاسی و نظامی است که بتواند از حریم و حقوق بخش خصوصی نگبهانی و مراقبت کند می‌باشد. افزون بر این دو، در حالِ حاضر نهادهای تحت عنوان "نهادِ عمومی غیر دولتی" در اقتصاد ایران فعال و سهم عمده‌ای از فعالیت‌ها را در اختیار دارند. این نهادها از تمام مزایای قانونی بخش خصوصی بهره‌مندند. حال آن‌که هم‌چنان‌که از نامشان پیداست تمام مخاطره‌های تصمیم‌هایی که اتخاذ می‌کنند، به حوزه‌ی عمومی بازمی‌گردد و اساسا مفهوم ورشکستگی در مورد آن‌ها بی‌معنی است. دوم آن‌که در دسترسی به منابع از صفت عمومی‌بودنشان بهره می‌برند و عملا رقابت و داوری منصفانه در بازار را مخدوش می‌سازند.

ضروری است به این نکته نیز توجه شود که وجود چنین بخشی در قانون اساسی اساسا پیش‌بینی نشده‌است. طُرفه آن‌که رییسِ جمهوری در عینِ حالی‌که از این موضوع گله می‌کند، هیچ تذکر قانون اساسی نمی‌دهد که چگونه بخشِ عمده‌ای از اقتصاد در اختیار بخشی است که در قانون اساسی اساسا هیچ تعریفی ندارد.

آن‌چه تحت عنوان نهاد عمومی غیر دولتی در قانون وجود دارد باز می‌گردد به ماده پنج قانون محاسبات عمومی که بدین شرح است: "مؤسسات و نهادهای عمومی غیر دولتی از نظر این قانون واحدهای سازمانی مشخصی هستند که با اجازه قانون به منظور انجام وظایف و‌خدماتی که جنبه عمومی دارد، تشکیل شده و یا می‌شود". قصد قانون‌گذار برای این تعریف بر اساس تبصره 2 ماده 31 همین قانون، انتصاب ذیحساب در آن‌ها با حکم وزارت امور اقتصادی و دارایی و با موافقتِ دستگاه در مورد وجوهی که از محل درآمد عمومی دریافت‌ می‌دارند، بوده‌است. حال این تعریف ساده که برای ارائه‌ی خدمات به موجب قانون بوده‌است تبدیل به مجوز برای شکل‌گیری بخشی در اقتصاد شده که از حیث ماهیت، عمومی است ولی، در عینِ حال به دولت و مجلس پاسخگو نیست.

از حیث عملکرد نیز خارج از هدف از تاسیسش، در حوزه‌ی تولید کالای خصوصی فعالیت می‌کند و تمام قواعد بازار را مخدوش ساخته‌است. از منظر تحلیل نهادی بزرگترین مشکلی که این نهادها ایجاد کرده‌اند، وابسته‌ساختن نهادهای بازار و بخش خصوصی به خود و سلب عملی استقلال و مشارکتِ آن‌ها در تصمیم‌سازی‌ها و تصمیم‌گیری‌های عمومی است.

از منظر این قلم، کارایی نظام اقتصادی و سیاسی را باید در کنار همبستگی اجتماعی با هم دید. بدون همبستگی اجتماعی، هیچ نظمی در جامعه استوار نمی‌شود و هیچ نفع عمومی و ارزش افزوده‌ای خلق نمی‌گردد. از این رو، ضمن آن‌که باید به تولید ثروت در جامعه در گام نخست توجه داشت، نمی‌توان نسبت به طبقاتی‌شدن جامعه و رفاهِ عمومی به‌ویژه گروه‌های با محدودیت‌های اجتماعی و یا جسمی بی‌توجه بود. فقر دو جنبه دارد یکی تاریخی-اجتماعی و دیگری پیامدهای منفی ناکارایی سیستم اقتصادی حاکم بر جامعه است. گروه‌های فقیر حتی به فرض تنظیم قانونی دسترسی برابر به منابع و فرصت‌ها و اجرای خوبِ قانون، باز به دلیل ضعف کارکردی درونی؛ از جمله نابرابری فرهنگی و یا موانع درون خانوادگی امکان بهره‌مندی از این فرصت‌ها را ندارند. لذا، سیاست‌گذاری مثبت و تخصیص منابع به نفع فقرا به منظور رفع اثرهای تاریخی-اجتماعی فقر در چارچوب سرمایه‌گذاری‌های عمومی با هدف ایجاد برون‌ریزهای مثبت از سوی دولت به‌شمار می‌آید.

در مورد ناکارآمدی سیستم اقتصادی که توسعه‌دهنده‌ فقر است از دو منظر باید نگاه کرد. یکی آنکه نظام سوداگرانه حاکمِ موجود توسعه‌دهنده‌ فقر است. چرا که این‌گونه سیستم‌ها هیچ‌گاه، نه می‌توانند و نه در پیِ تولید ثروت‌اند. آن‌ها فقط می‌توانند ثروت جمع‌کنند، نه‌آن‌که تولید نمایند. بنابراین، باید در جهت اصلاحِ آن اقدام نمود که در پیش ذکر آن رفت. دوم، آن‌که رفعِ فقر و تولیدِ رفاه از طریق توزیع و مصرف ثروتِ موجود حاصل نمی‌شود. این از کیسه‌خوردن است. پُرواضح است که راه‌کار در بازتوزیع ثروتِ خلق‌شده‌ی جدید از طریقِ اخذِ مالیّات به نفعِ گروه‌های کم‌درآمد است که می‌تواند به ارتقای سطح رفاهِ عمومی منجر گردد.

به هر روی، حفظ همبستگی، امنیت، امید و صلح اجتماعی بستگی به کارآمدی نظام‌های سیاسی، اقتصادی در کنار سایر نظام‌های اجتماعی است. آزادی برترین ارزش و نهادی است که باید برای همیشه در دستور کار باشد. دموکراسی و حاکمیّت قانون ثمرِ نهاد آزادی است. با بازتعریف ارزش‌های اخلاق عمومی، آزادی، قانون، شبکه‌ها، نهادها و نظام‌های اجتماعی ایران به عنوان پدیدارهای تاریخی در موقعیت کنونی می‌توانیم به درک درستی از ایده‌ی ایران دست‌یابیم. تشکیل سرمایه‌ی اجتماعی نیازمند داشتن ایده‌ی روشنی از ایران و داشتن یک رؤیای ملّی دست‌یافتنی است.

همه‌ی مطالبِ پیش‌گفته به مفهوم ضرورتِ تغییر در انگاره‌ی کلّیِ ما از نظام معرفتی و ارزش‌های بنیادین اخلاقی در حوزه‌ی عمومی و عامل‌های شکل‌دهنده‌ی نظمِ اجتماعی، فرهنگ، اقتصاد، سیاست‌ و قدرت در ایران است. لیکن تغییرِ انگاره ضرروتا، به‌مفهوم گسست از گذشته نیست. بی‌گمان، باید در اندیشه‌ی تعریف و بازتولید یک دوره‌ی جدیدی از درکِ نظم، سیاست و قدرت در ایران بود که قابل تمییز و تشخیص از گذشته باشد. ولی، به هر روی، باید نسبت آن با باورهای تاریخی در زمانِ کنونی روشن باشد و گرنه بی‌درنگ به تعارض می‌انجامد. هم‌چنان‌که به دلیل بی‌توجهی به این ارتباط‌ها، در وضعیتِ حاضر در تعارض زندگی می‌کنیم و هر روز بر دامنه‌ی تعارض‌ها افزوده می‌شود.