مصوبه بودجه 1400، سراپا خلاف قانون اساسی

اعتمادآنلاین| سیدمحمود کاشانی، استاد حقوق دانشگاه شهید بهشتی در یادداشتی در روزنامه اعتماد درباره لایحه بودجه 1400 نوشت: لایحه بودجه سال 1400 دولت روحانی که در آذر ماه گذشته به مجلس تقدیم شد به دلیل کسر بودجه نجومی و دامن زدن به تورم تازنده موجود در اقتصاد کشور از سوی مجلس رد شد. این لایحه با چنین کسر بودجه‌ای نمی‌توانست بار دیگر به مجلس تقدیم شود. ولی دولت حسن روحانی با دستکاری‌های بی‌ارزش دوباره همان لایحه بودجه را به استناد اصل 126 قانون اساسی به مجلس تقدیم کرد. این اصل امور برنامه و بودجه و اداری و استخدامی را بر عهده رییس‌جمهور گذاشته است و هیچ ارتباطی به لایحه بودجه سالانه ندارد. لایحه بودجه سالانه الزاما باید به استناد اصل 52 قانون اساسی به مجلس تقدیم شود که مقرر کرده است:

«بودجه سالانه کل کشور به ترتیبی که در قانون مقرر می‌شود از طرف دولت تهیه و برای رسیدگی و تصویب به مجلس شورای اسلامی تقدیم می‌گردد...».

تخلف از اصل 52

آقای روحانی رییس‌جمهور پس از سپری کردن 8 سال از دوران ریاست‌جمهوری خود، لایحه بودجه سالانه دولت را به استناد اصل 126 قانون اساسی تقدیم کرده است. به روشنی می‌توان گفت این لایحه با انگیزه گریز از الزامات اصل 52 و ماده یک قانون محاسبات عمومی کشور که چگونگی تنظیم لایحه بودجه سالانه به آن ارجاع داده شده، تقدیم گردیده است. ماده یک قانون محاسبات عمومی کشور ساختار بودجه سالانه دولت را چنین مقرر کرده است:

«بودجه کل کشور، برنامه مالی دولت است که برای یک سال مالی تهیه و حاوی پیش بینی درآمدها و سایر منابع تأمین اعتبار و برآورد هزینه‌ها برای انجام عملیاتی که منجر به نیل سیاست‌ها و هدف‌های ‌قانونی می‌شود، بوده و از سه قسمت به شرح زیر تشکیل می‌شود...».

بنابراین لایحه بودجه سالانه دولت در چارچوب اصل 52 و ماده یک قانون محاسبات عمومی کشور، تنها باید در برگیرنده درآمدها و هزینه‌های دولت در یک سال مالی باشد و هرگونه قانونگذاری و استقراض در خلال لایحه بودجه سالانه دولت ممنوع است. این در حالی است که لایحه بودجه 1400 که آقای روحانی به مجلس تقدیم کرده و مصوبه مجلس در بر‌گیرنده انبوهی از قانونگذاری‌ها و استقراض‌هاست. هر گونه قانونگذاری الزاما باید در چارچوب اصل 74 قانون اساسی و با تقدیم یک لایحه از سوی دولت با طرح از سوی نمایندگان و در چارچوب مقررات آیین‌نامه داخلی مجلس انجام شود. گرفتن هر گونه وام از سوی دولت نیز الزاما باید در یک لایحه مستقل و در چاچوب اصل 80 قانون اساسی به مجلس تقدیم شود که در آن، دلایل توجیهی و ضرورت گرفتن وام، محل هزینه کردن آن، نرخ بهره وام و چگونگی بازپرداخت آن پیش‌بینی شود. در بخش‌های دیگر این نوشته خواهیم دید که لایحه بودجه 1400 دولت و مصوبه مجلس با تخلف از اصل 52 قانون اساسی و ماده یک قانون محاسبات عمومی کشور در برگیرنده انبوهی از قانونگذاری‌ها و استقراض‌های دولتی هستند که همگی برای سرپوش گذاشتن بر کسری بودجه نجومی دولت در این بودجه جاسازی شده‌اند. جای شگفتی است که این دولت با تقدیم چنین لایحه‌ای شعار شفافیت می‌دهد و این مجلس نیز با چنین مصوبه‌ای خود را عاشق شفافیت آرای نمایندگان بر می‌شمرد! اگر نمایندگان حقیقی ملت در یک انتخابات آزاد و عادلانه به مجلس راه یافته بودند، هیات رییسه مجلس از اعلام وصول این لایحه بودجه خلاف قانون اساسی که به تورم و فساد در کشور دامن خواهد زد، خودداری می‌کرد و دولت را به مسیر پیروی از اصول قانون اساسی رهنمون می‌ساخت. از سوی دیگر پس از رد لایحه بودجه دولت در بهمن ماه گذشته در مجلس و تقدیم دوباره متن دستکاری شده آن از سوی دولت، پاره‌ای از نمایندگان به این دستکاری سطحی در لایحه بودجه سال 1400 اعتراض کردند. آقای محمد وحیدی، نماینده بجنورد در جلسه 28 بهمن 1396 در این زمینه گفت: «بعد از رد کلیات بودجه توسط مجلس، دولت بار دیگر لایحه‌ای را به مجلس تقدیم کرد و شاهدیم که اصلاحات بسیار کمی در آن انجام شده است. در اصلاحیه بودجه 1400 که دولت به مجلس ارایه داده شاهد یک بی‌انضباطی مالی گسترده هستیم و رشد اعتبارات دستگاه دولتی و هزینه‌های جاری بیانگر آن است که دولت به خواسته‌های مردم توجهی ندارد. عدم صرفه‌جویی در دستگاه دولتی و تأمین اعتباری که دولت پیش‌بینی کرده بیشتر بر اساس چند شاخص مهم مانند فروش اموال و اوراق قرضه انجام شده است. تا چه زمانی دولت می‌خواهد اوراق قرضه بفروشد زیرا تنها دولت آینده مقروض خواهد شد. بودجه با این شرایط بیانگر یک سوءمدیریت بزرگ در مدیریت کشور است. متأسفانه یک کشور ثروتمند با یک دولت فقیر اداره می‌شود.»

آقای سید مصطفی میرسلیم در همین جلسه افزود: «بودجه اصلاح شده، نسبت به بودجه قبلی 3 الی 4 درصد تغییر کرده... امروزه مساله اشتغال، رکود و تورم از جمله مشکلات اساسی کشور به شمار می‌روند که در این بودجه به هیچ کدام از این مشکلات توجه جدی نشده است. در واقع بودجه ارایه شده بر مبنای هزینه‌ها و بدون توجه به درآمدها تدوین شده است. همچنین در کمیسیون تلفیق، دلار 4200 تومانی به نقد کشیده شده اما در اصلاحیه ارایه شده توجهی به این موضوع نشده که این امر بیانگر ویژه‌خواری و فسادزا بودن بودجه است. این نوع ارایه بودجه صرفا سبب افزایش مشکلات می‌شود. از این رو نباید با بودجه چند دوازدهم مخالفت شود زیرا حداقل به مشکلات نمی‌افزاید..»

نمایندگان دیگری نیز به دستکاری بی‌ارزش دولت در لایحه بودجه در دستورکار قرار دادن دوباره مجلس به این لایحه اعتراض کردند. این تخلف آشکار هیات رییسه مجلس از قانون اساسی است که همان لایحه بودجه‌ای را که مجلس آن را رد کرده است، دوباره اعلام وصول کرده و در دستور کار مجلس گذاشته است.

استقراض‌های دولتی با تخلف از اصل 80

در تبصره‌های گوناگون لایحه دولت و مصوبه مجلس اجازه استقراض‌های دولتی، داخلی و خارجی پیش‌بینی شده‌اند که ارقام آنها چنین هستند:

در بند الف تبصره 3 مصوبه مجلس، اجازه گرفتن ارقام سنگینی از وام خارجی زیر عنوان «تأمین مالی خارجی (فاینانس برای طرح‌های دولتی و غیردولتی»، معادل 30 میلیارد دلار به دولت برای سال 1400 داده شده است. در تبصره 5 (الف 1) به شرکت‌های دولتی اجازه داده شده تا سقف 65 هزار میلیارد ریال با پوشش فریبکارانه، اوراق مالی اسلامی» منتشر کنند. همچنین به شرکت‌های وابسته به وزارتخانه‌های راه و شهرسازی، جهاد کشاورزی و نیرو اجازه داده شده است تا سقف 270 هزار میلیارد ریال اوراق مالی اسلامی! از طریق بانک کشاورزی و بانک‌های عامل منتشر کنند. همچنین به وزارت دفاع و پشتیبانی نیروهای مسلح اجازه داده شده است 20 هزار میلیارد ریال اوراق مالی اسلامی با تضمین اصل و سود از سوی دولت برای انجام پروژه‌های تحقیقاتی و دفاعی منتشر کند. به وزارت راه و شهرسازی نیز اجازه داده شده است زمین‌های شرکت مادر تخصصی عمران شهری را برای گرفتن 50 هزار میلیارد ریال در رهن بانک‌ها قرار دهد که استقراض دولتی است. به وزارت امور اقتصادی و دارایی نیز اجازه داده شده است تا سقف 20 هزار میلیارد ریال انواع اوراق مالی اسلامی منتشر کند.

اوراق مالی اسلامی، در واقع همان اوراق قرضه دولتی هستند که برای سرپوش نهادن بر واقعیت حقوقی آن، این نام‌های فریبکارانه به آنها داده شده است. بر پایه اصل 80 قانون اساسی، گرفتن وام از سوی دولت در هر مورد نیازمند تقدیم یک لایحه مستقل به مجلس است که در آن باید رقم وام، نرخ بهره آن، محل مصرف و روش بازپرداخت وام پیش‌بینی و به تصویب مجلس برسد. دولت و مجلس به هیچ عنوان نمی‌توانند در لابلای بودجه سالانه که تنها باید در برگیرنده درآمدهای دولت و هزینه‌های کشور در یک سال مالی باشد این استقراض‌های دولتی را در پوشش‌های فریبکارانه جاسازی کنند. این استقراض‌ها، تجاوز آشکار به اصل 80 قانون اساسی هستند. در حالی که نمایندگان مجلس دائما از افزایش نرخ تورم و هزینه‌های زندگی مردم گلایه می‌کنند ولی با دادن این مجوزها به دولت برای این استقراض‌های نجومی، دولت را بدهکارتر می‌کنند و با دامن زدن به تورم و کاهش ارزش پول ملی، فشارهای بیشتری را به مردم در اداره زندگی وارد می‌کنند. دولت و مجلس با این شیوه تنظیم و تصویب لایحه بودجه سالانه، در نهایت امنیت ملی کشور را با خطر روبرو می‌سازند.

در همین راستا در بند الحاقی به تبصره 15، به وزارت نیرو مجوز تغییر کاربری املاک خود! و شریک شدن با بساز و بفروش‌ها برای تأمین مالی طرح‌های نوسازی شبکه‌های فرسوده برق داده شده است. کاربری‌های پیش‌بینی شده برای زمین‌های شهری در طرح‌های جامع و تفصیلی مصوب شورای عالی شهرسازی و معماری ایران وابسته به نظم عمومی هستند. نه وزارت نیرو، نه مجلس و نه دولت حق تغییر کاربری این زمین‌ها را ندارند. بنابراین دادن چنین مجوز هرج و مرج طلبانه‌ای به وزارت نیرو، گشودن بی‌راهه دیگری برای استقراض دولتی با تخلف از اصل 80 قانون اساسی است.

در بند الحاقی به تبصره 19 مصوبه مجلس نیز پرداخت وام‌های تکلیفی به دولت پیش‌بینی شده‌اند. در این بند الحاقی، دولت مکلف شده است از طریق نظام بانکی، 700 میلیون ریال وام با مهلت بازپرداخت دو ساله به خانوارهایی که در سال‌های 1399 و 1400 صاحب فرزند سوم می‌شوند، پرداخت کند. در بند الحاقی دیگری به این تبصره نیز دولت مکلف شده است در برابر هر فرزندی که از آغاز سال 1400 متولد می‌شود، 10 میلیون ریال به سرپرست فرزند پرداخت کند. این تصمیم‌ها نیز تخلف آشکار از اصل 80 قانون اساسی و اصل تفکیک قوا که در اصل‌های 57، 58 و 60 پیش بینی شده‌اند، هستند. در حالی که بودجه دولت با کسری نجومی همراه است با چه انگیزه‌ای این‌چنین زمینه ریخت و پاش سرمایه‌های ملی کشور را فراهم می‌سازند؟ از سوی دیگر با افزایش بی‌رویه و خطرآفرین جمعیت کشور میلیون‌ها جوان بیکار و میلیون‌ها معتاد در کشور وجود دارند و سازمان محیط زیست کشور درباره افزایش دائمی جمعیت هشدار می‌دهد این کسانی که خود را نمایندگان ملت ایران می‌دانند چرا می‌خواهند با این تصمیم‌های خلاف قانون اساسی، امنیت ملی کشور را با خطرهای بیشتری روبرو سازند؟

تخلف از قانون محاسبات عمومی کشور

در تبصره‌های دیگری از لایحه دولت و مصوبه مجلس، فروش املاک دولتی با روش‌های غیرقانونی و با تخلف از قانون محاسبات عمومی کشور پیش‌بینی شده‌اند. بخش 3 از قانون مزبور زیر عنوان «معاملات دولتی» در مواد 79 تا 89، تشریفات فروش اموال دولتی را پیش‌بینی کرده است که دستگاه‌های دولتی ناگزیر از اجرای آنها در هر گونه معامله اموال دولتی هستند. بودجه سالانه نیز بر پایه اصل 52 و ماده یک قانون محاسبات عمومی کشور منحصرا در بر‌گیرنده درآمدها و هزینه‌های دولت در یک سال مالی است. مجلس به هیچ عنوان نمی‌تواند در خلال بودجه سالانه در هیچ زمینه‌ای دست به قانونگذاری بزند. با این حال قانونگذاری‌های فراوانی در مصوبه مجلس در زمینه فروش اموال دولتی انجام شده‌اند که پاره‌ای از آنها چنین هستند:

الف- در تبصره 12، اجازه فروش اموال دولتی با رقم 176 هزار میلیارد ریال در بورس املاک داده شده که در جای خود تخلف آشکار از قانون محاسبات عمومی کشور و مواد 46 و 48 قانون ثبت اسناد و املاک کشور است.

ب- به قوه قضاییه اجازه بی‌حد و مرزی برای فروش اموال و دارایی منقول و غیرمنقول خود را داده است.

پ- در بند الحاقی به این تبصره «صندوق‌های املاک»! به استناد بند 20 ماده یکم قانون «بازار اوراق بهادار» مصوب 1/9/1384 داده شده است. این در حالی است که این صندوق مربوط به سرمایه‌گذاری اشخاص حقیقی و حقوقی در بخش خصوصی است و دستگاه‌های دولتی به هیچ عنوان اجازه ندارند روش پیش‌بینی شده در قانون اوراق بهادار را درباره املاک خود به کار بگیرند.

ت- در جلسه روز 10 اسفند در تبصره 2 مصوبه مجلس، وزارت امور اقتصادی و دارایی مکلف به فروش سهام یا دارایی‌های دولتی با روش صندوق‌های سرمایه‌گذاری قابل معامله در بورس شده است که همگی اینها فراتر از اختیارات مجلس و اصل تفکیک قوا و دخالت در امور قوه مجریه هستند و با قانون محاسبات عمومی هم ناسازگار است.

پرداخت بدهی‌های دولت از منابع نفت

در خلال سال‌های گذشته دولت حسن روحانی با تخلف از اصل 80 قانون اساسی ارقام سنگینی از استقراض‌های دولتی در پوشش «اوراق مالی اسلامی داشته که محلی برای بازپرداخت آنها وجود نداشته است. مجلس به جای پیشگیری از تخلف دولت، در مصوبه بودجه سال 1400 به کمک دولت شتافته و به دولت اجازه داده است برای بازپرداخت انواع بدهی‌های اوراق مالی اسلامی با سررسید پیش از خرداد 1400 تا سقف 150 هزار میلیارد ریال از طریق نفت خام صادراتی به میزان ارزش اسمی اوراق با قیمت روز صادرات، تسویه حساب کند. این مصوبه نیز مغایر اصل 53 قانون اساسی است که کلیه درآمدهای دولت باید به خزانه واریز شود و هر گونه پرداختی نیز باید بر پایه قانون انجام شود و در لایحه بودجه نمی‌توان قانونگذاری کرد. این‌گونه استقراض‌های دولتی و روش بازپرداخت بدهی دولت از منابع نفتی نیز یادآور استقراض‌های شاهان قاجار و وثیقه گذاشتن گمرکات و بنادر کشور است. اگر دولت بر پایه اصل 80 قانون اساسی، لایحه استقراض را با شروط قانونی به مجلس تقدیم می‌کرد چگونگی و محل بازپرداخت آن را نیز الزاما باید مشخص می‌کرد و مانند یک دولت ورشکسته به این روش‌های ضدمیهنی دست نمی‌یازید.

در نهایت بودجه سال 1400 دولت روحانی با این همه موارد نقض قانون اساسی و با سرپوش گذاشتن بر کسری بودجه نجومی دولت، روز 16 اسفند 1389 به تصویب مجلس رسید. روشن است که این موارد گسترده نقض قانون اساسی در مصوبه بودجه 1400 مجلس با پشت‌گرمی به چشم‌پوشی‌ها و تأیید آنها از سوی شورای نگهبان از تصویب این مجلس گذشته‌اند تا از قانون اساسی و حقوق ملت ایران دفاع کنند.