چرا ایران باید با FATF همکاری داشته باشد؟

«چرا ایران نیازمند همکاری با FATF است؟» عنوان یادداشت روزنامه اعتماد به قلم زینب ملکوتی‌خواه است که در آن آمده؛ در سال‌های اخیر، بارها نام FATF (گروه ویژه اقدام مالی) و ارتباط آن با ایران و تحریم‌ها به گوش‌مان رسیده است. در این مجموعه یادداشت‌ها، قصد دارم به بررسی ماهیت FATF، دلایل اهمیت آن و ضرورت حذف نام ایران از فهرست سیاه این سازمان بپردازم. با توجه به پیچیدگی و جنبه‌های فنی موضوع، این بحث در چندین یادداشت ارائه خواهد شد.  FATF یک سازمان بین دولتی است که در سال 1989 توسط کشورهای گروه 7 تأسیس شد.

در آغاز علاوه بر کشورهای گروه 7، کمیسیون اروپایی و 8 کشور دیگر عضو این سازمان بودند. هدف اصلی FATF در ابتدا مبارزه با پولشویی بود و یک سال پس از تأسیس، در سال 1990، این سازمان فهرستی از 40 توصیه برای مقابله با پولشویی منتشر کرد. در سال 2001 بعد از حملات 11 سپتامبر 8 توصیه برای مبارزه با تامین مالی تروریسم اضافه کرد و در سال 2004، یک توصیه دیگر به آن 8 توصیه برای مبارزه با تامین مالی تروریسم افزود. از سال 2004 تا 2012 در مجموع 9+40 توصیه در دستور کار FATF بود.

در سال 2012 با بررسی مجدد توصیه‌ها دو اقدام مهم صورت گرفت که شامل: 1) ادغام 9+40 توصیه‌ها و استخراج 40 توصیه، 2) علاوه بر مبارزه با پولشویی و تامین مالی تروریسم، مبارزه با تامین مالی سلاح‌های کشتار جمعی هم به وظایف FATF اضافه شد.  در حال حاضر، FATF دارای 39 عضو است و از فوریه 2023، عضویت روسیه به حالت تعلیق درآمده. اسراییل، عربستان سعودی، کشورهای شورای همکاری خلیج فارس و کمیسیون اروپایی نیز ازجمله اعضای این سازمان هستند. 

علاوه بر این اعضا، FATF دارای 9 عضو وابسته است که شامل گروه‌هایی می‌شود که کشورهای مختلف بر اساس جغرافیا در آنها تقسیم شده‌اند. به عنوان مثال، گروه ویژه FATF خاورمیانه و شمال آفریقا (MENAFATF) و گروه اوراسیا ازجمله این اعضای وابسته هستند. این سازمان از طریق این اعضای وابسته، شبکه‌ای جهانی را برای نظارت بر رعایت استانداردهای مبارزه با پولشویی و تامین مالی تروریسم در سراسر جهان ایجاد کرده است. همان‌طور که تا اینجا اشاره کردیم، تمامی فعالیت‌ها و دستورات FATF در قالب توصیه‌ها ارائه می‌شود و هیچ‌ گونه کنوانسیون یا قراردادی برای عضویت در آن وجود ندارد. از دیدگاه حقوق بین‌الملل، توصیه‌های FATF به عنوان بخشی از «حقوق نرم» محسوب می‌شوند که الزام‌آور نیستند. همچنین، FATF سازمانی وابسته به سازمان ملل متحد نیست و کاملا به‌ صورت مستقل فعالیت می‌کند، به‌ویژه اینکه توسط کشورهای غربی ایجاد شده است. با این‌ حال، در عمل شرایط متفاوت است با وجود غیرالزامی بودن توصیه‌ها، FATF تاثیرات عملی و جدی بر سیستم‌های مالی کشورهای مختلف دارد که در یادداشت‌های بعدی توضیح خواهم داد.

وظایف و کارکرد FATF

اگر 10 مورد از وظایف و کارکردهای FATF را بدانیم، می‌توانیم اهمیت و ضرورت تایید و اجرای آن را بهتر درک کنیم. این 10 مورد شامل موارد زیر است:

1- شناسایی تهدیدات و ریسک‌ها FATF: از طریق تجزیه و تحلیل تهدیدات مختلف، از پولشویی گرفته تا تأمین مالی تروریسم، سیستم‌های مالی را در برابر خطرات حفظ می‌کند.

2- توسعه استانداردهای بین‌المللی FATF: استانداردهای بین‌المللی مانند «40 توصیه» را طراحی و به‌روزرسانی می‌کند تا کشورهای عضو بر اساس آن عمل کنند.

3- شناسایی کشورهای پرخطر FATF: با شناسایی کشورهایی که قوانین ضعیفی در زمینه مبارزه با پولشویی و تأمین مالی تروریسم دارند، آنها را در لیست سیاه یا خاکستری قرار می‌دهد. ایران در کنار میانمار و کره‌شمالی در لیست سیاه این سازمان قرار دارد.

4- ارزیابی اعضا: از طریق ارزیابی‌های متقابل، FATF بر اجرای موثر توصیه‌ها و قوانین مالی کشورها نظارت می‌کند.

5- پاسخ به تهدیدات جدید FATF: به تهدیدات جدید، مانند استفاده از رمز ارزها، واکنش نشان داده و راهکارهایی برای مقابله با آنها ارائه می‌دهد.

6- ترویج اجرای توصیه‌ها: FATF از طریق آموزش، نظارت و همکاری با سازمان‌های منطقه‌ای، اجرای کامل توصیه‌ها را در کشورهای مختلف تسهیل می‌کند.

7- کمک به کشورها: FATF به کشورها در اجرای قوانین ضد پولشویی و تأمین مالی تروریسم کمک می‌کند.

8- تعامل با سازمان‌های بین‌المللی: FATF با سازمان‌هایی همچون سازمان ملل متحد همکاری می‌کند تا دامنه فعالیت‌ها و اهداف خود را گسترش بدهد.

9- تعامل با بخش خصوصی: FATF با بخش خصوصی و جامعه مدنی (مانند خیریه‌ها) مشورت کرده و تأثیر توصیه‌های خود بر این بخش‌ها را بررسی می‌کند.

10- انجام وظایف جدید: FATF وظایف جدید مرتبط با اهداف خود را نیز بر عهده می‌گیرد، تا جایی که به جلوگیری از تکرار تلاش‌های موجود کمک کند.

رابطه ایران با FATF

بحث FATF تا پیش از توافق برجام در ایران عملا مطرح نبود. ایران در دوره‌ای تقریبا یک دهه پیش از برجام، تحت تحریم‌های شدید اتحادیه اروپا و شورای امنیت سازمان ملل قرار داشت و به همین دلیل، نقل و انتقالات مالی به‌ صورت گسترده‌ای امکان‌پذیر نبود. با دستیابی به توافق برجام در سال 2015 و لغو برخی از تحریم‌ها، ایران انتظار داشت که نقل و انتقالات مالی به ‌طور کامل امکان‌پذیر شود. اما متوجه شد که حتی پس از لغو برخی تحریم‌ها، همچنان با مشکلاتی در این زمینه روبه‌رو است. در نتیجه، در سال 2016 ایران به ‌طور رسمی به FATF متعهد شد (تعهد سیاسی) تا به اصلاح و رفع نواقص استراتژیک خود در زمینه مبارزه با پولشویی و تامین مالی تروریسم بپردازد.

در این راستا، یک سند 41‌ بندی تحت عنوان «برنامه اقدام» برای ایران تعریف شد که حاوی جزییات نواقص استراتژیک بود که ایران باید برای رفع آنها تلاش کند. در سال 2018، برنامه اقدام FATF برای ایران به پایان رسید و ایران نتوانست تمامی نواقص مرتبط با مبارزه با پولشویی و تأمین مالی تروریسم را برطرف کند. در نتیجه، ایران در لیست سیاه FATF قرار گرفت. این وضعیت به FATF اجازه داد تا به تمامی موسسات مالی در سراسر جهان دستور بدهد که در تعاملات مالی با موسسات و شعبات مالی ایران «اقدامات متقابل» را در نظر بگیرند.

قرار گرفتن در لیست سیاه FATF به این معناست که ایران دارای نواقص قانونی و فنی جدی و با ریسک بالا در زمینه پولشویی و تأمین مالی تروریسم است. این پیام به موسسات مالی در سراسر جهان ارسال می‌شود و بر اساس این پیام، بانک‌ها و موسسات مالی در تعاملات خود با ایران مجبور به اعمال ملاحظات حقوقی و فنی سختگیرانه می‌شوند. نتیجه نهایی این وضعیت، عدم همکاری و کاهش چشمگیر تعاملات مالی و بانکی بین‌المللی با ایران است که باعث محدودیت‌های جدی در تجارت و اقتصاد کشور می‌شود.