بیکاری پنهان؛ معضل بزرگ کوچک‌ترین واحد تقسیمات کشوری

اعتمادآنلاین| ‌ به بهانه بیست ویکمین سالگرد تصویب قانون تاسیس دهیاری‌های خودکفا در روستاهای کشور (مصوب 14 تیرماه سال 1377) در خصوص آشنایی بیشتر با مفاهیم مدیریت روستایی، نقش و اهمیت آن در توسعه روستا، نقش دهیاران در مدیریت روستایی و ویژگی‌های آنها، الزامات توسعه روستایی با علیرضا دربان آستانه-دکتری جغرافیا وبرنامه ریزی روستایی و استادیار جغرافیا و برنامه‌ریزی روستایی دانشکده جغرافیا دانشگاه تهران به بحث و گفت‌وگو نشستیم.

دربان آستانه با بیان اینکه تعریف مفهوم مدیریت روستایی به دلیل پیچیدگی موضوع و مفهوم مورد بررسی و ارائه تعریفی جامع از مدیریت روستایی بسیار دشوار است، اظهار کرد: مدیریت روستایی با توجه به سلیقه‌ها، ادارک افراد و همچنین اقتضای سیاسی - اجتماعی زمان‌های مختلف، معانی متفاوتی داشته است. ما در زمان کنونی هم این اختلاف معانی و مفهوم را به طور کامل شاهد هستیم. شاید برای شناخت مفهوم مدیریت روستایی، توجه به ترکیب دو واژه مدیریت و روستا در شفاف شدن موضوع مؤثر باشد. از طرف دیگر مدیریت روستایی را می‌توان در حوزه‌های مختلف نیز تعریف کرد.

وی در ادامه تشریح کرد: از نگاه مدیریت؛ موفقیت و شکست هر سازمانی در دستیابی به اهداف و انجام وظایفش، متکی بر مدیریت است که یکی از مهم‌ترین نقش‌ها را به عهده دارد. اگر روستا همچون سازمانی در نظر گرفته شود، لازم است که در رأس آن عنصری برای برنامه‌ریزی آینده و اداره امور کنونی قرار گیرد. این عنصر را می‌توان مدیریت روستا نامید.

به عبارت دیگر مدیریت روستایی به معنای برنامه‌ریزی برای روستا، سازماندهی برای اقدامات توسعه‌ای، هماهنگی و نظارت بر اقدامات انجام شده است.از نگاه جغرافیای سیاسی؛ «مدیریت روستایی شامل اداره امور محلی یک روستا توسط گروهی از نمایندگان مردم محل است». همچنین تعریف دیگری هم می‌توان برای مدیریت روستایی با توجه به موارد یاد شده ارائه کرد که «مدیریت روستایی جزیی از حکومت ملی یک کشور است که بیشتر با موضوعات محلی و اداره امور یک روستا سر و کار دارد و اولویت‌کاری آن در قالب قانون‌ها و مقررات تعیین می‌شود».

این کارشناس امور روستاها اضافه کرد: از نگاه علم حقوق «مدیریت روستایی، دارای ساختار سازمانی، موجودیتی ساختار یافته و هویت حقوقی است و از استقلال اداری و مالی مشروط برخوردار است و هدف آن ارائه خدمات عمومی و محلی به اهالی روستا است».

از نگاه جامعه‌شناسی نیز «مدیریت روستایی مجموعه‌ای از فرایندها و سازوکارهای رسمی و غیر رسمی با حضور بازیگران محلی و ملی برای اداره امور محلی روستا و روستاییان در جهت بهبود شاخص‌های زندگی روستاییان است. به طوری‌که فرایند توسعه پایدار روستایی را به نحوی تقویت کند که در سطح متعارف جامعه، زمینه و محیط مناسبی برای زندگی راحتر و کارامد روستاییان، به تناسب ویژگی های اجتماعی و اقتصادی فراهم شود».همچنین از منظر جغرافیا در هر واحد جغرافیایی شهری، روستایی و ناحیه‌ای، عناصر و امور چند سطحی شامل امور ذاتاً محلی، فرامحلی (منطقه‌ای)، ملی و بین المللی وجود دارند و آنچه که موضوع کارکرد و حوزه عمل مدیریت محلی است امور ذاتاً محلی در فضای جغرافیایی است که به طور مستقیم به سرنوشت مردم و ساکنان آن مربوط می‌شود.

وی در پاسخ به این سوال که مدیریت روستایی باید چه ویژگی‌هایی داشته باشند، اظهار کرد: براساس هریک از وجوه و ابعاد مدیریت روستایی می‌توان آن را تعریف کرد اما شاید بهترین تعریف فهرست کردن ویژگی‌های مدیریت روستایی است که در تعریف‌ها یاد شده به نحوی استفاده شد وبه شرح زیر است؛

1- موضوع فعالیت مدیریت روستایی مدیریت امور عمومی است.

2- حوزه و محدوده جغرافیایی فعالیت مدیریت روستایی، روستا است.

3- مدیر یا مدیران روستایی منتخب مستقیم و غیر مستقیم روستاییان هستند.

4- هسته اصلی سازمانی مدیریت روستایی دولت محلی منتخب است.

5- بازیگران مدیریت روستایی علاوه دولت محلی، دولت و سازمان‌های دولتی، سازمان‌های مدنی و بخش خصوصی (روستاییان) هستند.

6- هدف مدیریت روستایی ایجاد بستر، زمینه و محیط مناسبی برای زندگی راحت‌تر و کارآمد روستائیان، به تناسب ویژگی های اجتماعی و اقتصادی است.

7- مدیریت روستایی سطح پایین‌تری از حکومت ملی است.

8- وظایف، کارکردهایش و تعاملش با دولت مرکزی توسط قانون مشخص می‌شود.

9- منبع قدرت و حاکمیت مدیریت روستایی براساس قانون ناشی از رأی مردم است.

10- مدیریت روستایی موجودیتی سازمان یافته است.

11- مدیریت روستایی دارای شخصیت حقوقی و استقلال مشروط است.

وی ادامه داد: در ایران نیز تا هنگام پیدایش نخستین نشانه‌های دولت مدرن و تأسیس نهاد قانون‌گذاری که به تعریف هویت‌های حقوقی بپردازد، تحولات روستاهای ایران، متأثر از وضعیت اداره کشور و متکی بر قانون‌های عرفی ناشی از شرایط فرهنگی، دینی، سیاسی و اجتماعی بود. در این دوران مدیریت روستایی به شیوه‌ها و شکل‌های سنتی با محوریت کدخدا، اداره می‌شد. اما به تدریج با شکل‌گیری انجمن عمران ده در سال 1334 و انجمن ده در سال 1335، راهبرد مدیریت روستایی در ایران همراه با تحولات جهانی به سوی راهبردهای توسعه مشارکتی متمایل شد.همچنین بعد از پیروزی انقلاب اسلامی وظیفه مدیریت روستایی بر عهده شورای اسلامی روستا قرار گرفت که جایگزین انجمن ده شده بود، اما به مدت 20 سال بدون بازوی اجرایی به فعالیت خود ادامه داد.

دربان آستانه تصریح کرد: با «تصویب قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی‌کشور و انتخاب شهرداران مصوب خردادماه 1375» (موسوم به قانون شوراها) و «قانون تأسیس دهیاری‌ها در سال 1377»، دهیاری در نوک پیکان مدیریت روستایی قرار گرفت و در عمل یکی از اجزای دولت محلی در سطح نواحی روستایی شکل گرفت. براین اساس، ساختار مدیریت روستایی کشور برپایه دو رکن «شورای اسلامی‌روستا» به عنوان نهاد تصمیم‌گیر و «دهیاری» به عنوان نهاد اجرایی شکل گرفت. این نهاد که از استقلال حقوقی و مالی برخوردار است و علاوه بر استفاده از عوارض ملی، توانایی وضع و وصول عوارض محلی برای ارائه خدمات عمومی را نیز دارد، متولی عمران و توسعه روستایی در سطح نواحی روستایی محسوب می‌شود.

به گفته وی، براساس آمار موجود پس از تصویب قانون تأسیس دهیاری‌های خودکفا در روستاهای کشور، تا ابتدای سال 1392 حدود 37 هزار مجوز تأسیس دهیاری در سطح کشور صادر شده است که اداره امور عمومی بیش از 21 میلیون نفر از روستاییان و مدیریت عمران و توسعه حدود 37 هزار نقطه جغرافیایی را در پهنه کل کشور را بر عهده گرفته است.

جایگاه قانونی، قدرت، اختیارات و کارکردهای مدیریت روستایی در جمهوری اسلامی ایران ناشی از قانون اساسی، قانون‌های عادی و مصوبات و آیین نامه‌های هیأت وزیران است. در قانون اساسی ایران به دو شکل به شورای‌های اسلامی اشاره شده است. یکی در اصول کلی و متفرق قانون اساسی و دیگری در فصل هفتم که به طور کامل به شوراها اختصاص یافته و دارای هفت اصل به خصوص اصول 100 و 103 است.

وی با اشاره به اینکه دهیاری نهاد اجرایی مدیریت روستایی منتخب است که براساس قانون تأسیس دهیاری‌های خودکفا مجوز تأسیس آن به‌وسیله وزارت کشور صادر می‌شود اظهار کرد: مدیر این نهاد به‌وسیله شورای روستا به مدت چهار سال انتخاب می‌شود و مهم‌ترین وظیفه او اجرای مصوبات شورای اسلامی روستاست. تأسیس نهاد دهیاری در نوک پیکان مدیریت روستایی از جهات مختلف اهمیت دارد که از آن جمله می‌توان به موارد به توسعه کالبدی روستا، ارائه خدمات عمومی روستایی، بازوی اجرایی در نظام مدیریت روستایی، بستر ساز شهرهای آینده، تقویت روند توسعه کشاورزی، تقویت و هدایت روند توسعه صنعتی، وظایف دهیار اشاره کرد.

به گفته وی، وظایف دهیار هم در قانون شوراها و هم در اساسنامه، تشکیلات و سازمان دهیاری‌ها مورد توجه قرار گرفته است. بررسی وظایف محوله به دهیاری‌ها نشان می‌دهد در مجموع 47 بند وظیفه برای دهیاری‌ها در نظر گرفته شده است که از نظر ماهیت در پنج گروه فعالیت‌های ستادی و اداری، اقتصادی - مالی، خدماتی - اجتماعی - سیاسی، کالبدی - عمرانی، بهداشتی - زیست محیطی قابل طبقه‌بندی است. دراین قسمت وظایف دهیاری‌ها براساس بند 10 اساسنامه بررسی می‌شود.

این کارشناس جغرافیا وبرنامه ریزی روستایی در پاسخ به این سوال که آیا مدیریت روستایی نیاز به دانش خاصی دارد و به طور کل توانمندی‌هایی که افراد برای این منصب باید داشته باشند چیست، اظهار کرد: دهیار بعد از انتخاب توسط شورای اسلامی روستا، سمت مدیر روستا را بر عهده می‌گیرد. بنابراین باید دارای توانمندی‌های لازم برای اداره روستا و اجرای وظایف محوله باشد. براساس ماده 49 آیین نامه اجرایی، دهیار باید شرایط عمومی و اختصاصی را احراز کند.

شرایط عمومی حداقل شرایط مورد نیاز برای تصدی سمت دهیاری است که بسیاری از سمت‌های رایج به آن نیاز دارند و شامل تابعیت کشور جمهوری اسلامی‌ایران، اعتقاد به مبانی جمهوری اسلامی‌ایران و قانون اساسی، داشتن حداقل 20 سال سن، انجام خدمت وظیفه عمومی‌یا داشتن معافیت دائم از خدمت، برخورداری از توانایی جسمی و روحی برای انجام کار، نداشتن محکومیت کیفری مؤثر، داشتن حسن شهرت و عدم اعتیاد به مواد مخدر است.

وی درباره شرایط اختصاصی دهیار نیز گفت: مهمترین ویژگی تخصصی که دهیار باید داشته باشد مدرک تحصیلی است. دارا بودن حداقل مدرک تحصیلی دیپلم متوسطه در تمام رشته‌ها برای دهیاری‌های درجه یک و 2، دارا بودن حداقل مدرک تحصیلی فوق‌دیپلم با گرایش‌های مشخص شده به‌وسیله وزارت کشور برای دهیاری‌های درجه 3 و 4. در صورت نبود فرد با تحصیلات فوق‌دیپلم در اینگونه دهیاری‌ها، شورای اسلامی روستا با موافقت بخشدار مربوط، فردی را با تحصیلات دیپلم متوسطه با داشتن حداقل دو سال سابقه کار اجرایی در دستگاه‌های اجرایی برای تصدی سمت دهیار انتخاب می‌کند، دارا بودن حداقل مدرک تحصیلی لیسانس با گرایش‌های مشخص شده به‌وسیله وزارت کشور و حداقل یک سال سابقه کار اجرایی در دستگاه‌های اجرایی برای دهیاری‌های درجه 5 و 6. در صورت نبود فرد با تحصیلات لیسانس در این‌گونه دهیاری‌ها، شورای اسلامی روستا با موافقت بخشدار مربوط، فردی را با تحصیلات فوق‌دیپلم با داشتن حداقل دو سال سابقه اجرایی یا با تحصیلات دیپلم با داشتن چهار سال سابقه اجرایی در دستگاه‌های اجرایی، برای تصدی سمت دهیار انتخاب می‌کند.

همچنین کسانی که در زمان ارتقای درجه دهیاری از 2 به 3 یا از درجه 4 به 5 در سمت دهیار مشغول انجام وظیفه هستند و از نظر تحصیلات و سوابق کار اجرایی واجد شرایط لازم برای تصدی سمت دهیار در روستای مربوط نیستند، تا زمان تصدی سمت دهیار در آن روستا از شرایط تحصیلات و سوابق کار اجرایی یادشده در این ماده معاف هستند و انتخاب آنان برای تصدی سمت دهیار در دهیاری‌ها، با همان درجه بدون مانع است.

ماندگاری سکونتگاه‌های روستایی و کاهش یا توقف مهاجرت در درجه اول به عامل اقتصادی مربوط می شود

دربان آستانه در بخش دیگری از صحبت‌هایش به چگونگی رونق روستاها اشاره کرد و گفت: رونق در نواحی روستایی مستلزم نیل به شاخص‌های توسعه پایدار در نواحی روستایی است و در این زمینه هر چند توسعه روستایی همه جانبه باید هدف قرار گیرد اما ماندگاری سکونتگاه‌های روستایی و کاهش یا توقف مهاجرت در درجه اول به عامل اقتصادی و به خصوص اشتغال مربوط می‌شود. توسعه اشتغال و توسعه اقتصادی در نواحی روستایی رمز ماندگاری این سکونتگاه‌ها است.

براساس آمار حدود 50 درصد اشتغال در نواحی روستایی به کشاورزی مربوط می‌شود و مابقی اشتغال‌ها در حوزه خدمات و صنایع است. یکی از مشکلات اشتغال در نواحی روستایی بهره‌وری پایین و بیکاری پنهان در بخش کشاورزی و درآمد اندک حاصل از آن است.

بنابراین اولین رویکرد در توسعه اقتصادی و رونق نواحی روستایی افزایش بهره‌وری در بخش کشاورزی و دامداری است. افزایش بهره‌وری در این بخش به اشکال مختلفی صورت می‌گیرد که از آن جمله می‌توان به مواردی چون استفاده از تکنولوژی به روز در روش‌های بهره‌برداری، استفاده از تجهیزات به روز در بخش کشاورزی به خصوص بهره‌وری منابع آب با استفاده از تجهیزات آبیاری تحت فشار، افزایش دانش و توانمندی بهره‌برداران، افزایش سرمایه‌گذاری در بخش کشاورزی، افزایش ارزش افزوده محصولات کشاورزی از طریق فرآوری آن و اجتناب از خام فروشی، شناسایی بازار و برنامه‌ریزی برای آن به خصوص بازار خارجی اشاره کرد.

استادیار جغرافیا و برنامه‌ریزی روستایی دانشکده جغرافیا دانشگاه تهران اضافه کرد: بخش کشاورزی هرچند بخش مهمی در اشتغال در نواحی روستایی محسوب می‌شود اما توسعه ابزار و تکنولوژی در این زمینه باعث کاهش جمعیت شاغل در این زمینه شده است و توسعه سایر بخش‌ها به خصوص صنعت ضروری است.

بررسی تجارب توسعه صنایع در نواحی روستایی در کشورهایی مانند چین و کره جنوبی نشان می‌دهد راه اندازی و گسترش صنایع روستایی با توجه به نقش مؤثری که در راستای توسعه اقتصادی و اجتماعی می‌توانند ایفا کنند، یکی از مهمترین و اساسی‌ترین راه‌حل‌ها برای غلبه بر معضلات مناطق روستایی محسوب می‌شوند. قابلیت‌های ارزشمند این بخش در بسیاری از کشورهای درحال توسعه نمایان شده است و این انتظار افزایش یافته است که شاید صنایع روستایی بتوانند ابزار بالقوه‌ای برای توسعه اقتصادی باشند.

توسعه فرصت‌های شغلی در مناطق روستایی، توزیع عادلانه‌تر درآمد، کاهش شکاف درآمدی بین شهر و روستا، کاهش فقر، مهاجرت، افزایش صادرات و کاهش واردات، امکان استفاده بهینه از منابع، امکانات موجود و مواد اولیه و همچنین کمک در تسریع روند توسعه کشاورزی از جمله مهم‌ترین پیامدهای مثبت و قابل ذکر گسترش صنایع روستایی محسوب می‌شود.

وی در پاسخ به این سوال که آیا توسعه گردشگری در روستاها شیوه مناسبی برای توسعه روستاها محسوب می‌شود یا خیر، اظهار کرد: گردشگری روستایی در ایران به دلیل جاذبه‌های فراوان طبیعی در اقصی نقاط کشور بخش مهمی از صنعت گردشگری محسوب می‌شود که می‌تواند نقش مهمی در تنوع بخشیدن به اقتصاد خانوار روستایی و نیز در شناسایی و بازنمایی چهره و فرهنگ و طبیعت ایران به جهانیان کمک کند. گردشگری روستایی به تنهایی هدف نهایی نیست بلکه موتوری برای رشد اقتصادی کشور، کاهش شکاف بین مناطق شهری و روستایی و توزیع بهینه فرصت‌های شغلی و ارتقاء استانداردهای زندگی بخصوص برای مناطق کمتر توسعه یافته محسوب می‌شود. با این‌حال علی‌رغم نقش و اهمیت فراوان اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی گردشگری روستایی، توسعه آن باید به نحوی صورت گیرد که در بلند مدت منابع و نهاده‌های اصلی آن (از جمله طبیعت و فرهنگ ایرانی و اسلامی آن) حفظ گردد و در اختیار نسل‌های بعدی قرار گیرد.

این کارشناس امور روستاها بیان کرد: بحث گردشگری پایدار روستایی از جمله مباحثی است که امروزه مورد توجه بسیاری از متخصصین کشورهای توسعه یافته و درحال توسعه قرار گرفته است. از نظر متخصصین آن دسته از طرح‌هایی قابل قبول هستند که در مسیر حرکت به سوی توسعه پایدار قرار دارند و گردشگری روستایی به علت رابطه مستقیم با طبیعت و از سوی دیگر رابطه با فرهنگ و ارزش‌های روستاییان دارای اهمیت ویژه‌ای است و در صورت عدم توجه می‌تواند باعث لطمات زیست‌محیطی و نیز فرهنگی به جامعه روستایی گردد. به همین دلیل طی سال‌های اخیر در چارچوب ادبیات توسعه پایدار، گردشگری پایدار و نیز گردشگری پایدار روستایی مورد توجه پژوهشگران، صاحبنظران و متولیان امر گردشگری قرار گرفته است.

به گفته این استاد دانشگاه در ایران نیز در برنامه بلند مدت (15 ساله) توسعه صنعت گردشگری تحت عنوان «برنامه ملی توسعه گردشگری» ضمن تاکید بر مزایای گردشگری از جمله ایجاد اشتغال برای جوانان، زنان و بیکاران، ایجاد فرصت اقتصادی در مناطق روستایی، افزایش درآمد ارزی کشور و کمک به تقویت روابط ایران با سایر کشورها، خواستار کسب اطمینان از پایدار بودن توسعه گردشگری از لحاظ زیست محیطی، اجتماعی و فرهنگی شده است.

وی در بخشی دیگری از این گفت‌وگو اذعان کرد: گردشگری روستایی را می‌توان از دو منظر مختلف مورد توجه قرار داد از یک سو محیط های روستایی و پیرامون آنها این فرصت رامهیا می‌کنند تا گردشگران فارغ از هیاهوی شهری و سیطره تکنولوژی در بطن سنتی روستا زمانی را به فراغت بگذرانند، از سوی دیگر می‌تواند دربر گیرنده یک رشد اقتصادی و تنوع فعالیت‌ها از یک سو و همچنین ایجاد اشتغال و درآمدزایی برای ساکنان روستایی باشد. گردشگری روستایی مازاد نیروی انسانی را در روستا جذب کرده و همراه با آن می‌تواند یکی از فرصت‌های شکل‌گیری توسعه همه جانبه روستایی محسوب شود. و به نوعی می‌تواند به کند شدن روند تخلیه سکونتگاه‌های روستایی و جریان مهاجرت جمعیت روستایی کمک کند.

گردشگری روستایی مزایای بیشماری دارد

دربان آستانه اظهار کرد: گسترش گردشگری روستایی دارای مزایای بیشماری است که از جمله آنها می‌توان به ایجاد نوعی احساس غرور و افتخار در بین مردم محلی نسبت به فرهنگ و تمدن خود، ایجاد اشتغال برای نیروی مازاد کار و ایجاد فعالیت‌ها برای کار مازاد، تنوع اقتصاد روستایی در کنار دیگر بخش‌های اقتصادی، بالابردن سطوح درآمدی خانوارهای روستایی، ایجاد تقاضا برای محصولات کشاوری و دیگر محصولات حاصل از فرآوری کشاورزی، نوآوری در نقدینه سازی و کسب درآمد مازاد، افزایش مصرف‌کنندگان جدید محصولات کشاورزی، درک و توجه بیشتر به اهمیت نگهداری زمین های مورد استفاده، کسب درآمد برای اعضای خانوار کشاورز و دیگر کسانی که در مزرعه کار نمی‌کنند، تشویق، کشاورزان به ادامه کشاورزی با وجود آنکه بازارها بطور فزآینده‌ای رقابتی است، کمک به احیا و توسعه سنت‌ها، هنرها و صنایع محلی، افزایش و احیاء نمادهای محلی برای جلب توجه بازدیدکنندگان، افزایش استفاده از محصولات و خدمات محلی، پیشرفت و بهبود فرهنگ، ارتباط و درک درون منطقه‌ای، نیازمندی به مدیریت محیطی سالم برای چشم انداز روستایی، تدارک فرصت برای مدیریت بحران های اقتصادی در زمینه کشاورزی اشاره کرد.

منبع: ایسنا