تراکم‌فروشی چه نقشی در درآمد شهرها دارد؟

اعتمادآنلاین| مطالعات کارگروه شناسایی تعارض منافع سازمان شهرداری ها در مرکز توانمندسازی حاکمیت و جامعه نشان داد که بودجه نقدی شهرداری تهران در سال 98 به گفته رئیس شورای اسلامی این شهر 15.5 هزار میلیارد تومان بوده است. 7.5 هزار میلیارد تومان از این بودجه از محل عوارضهای ساخت و ساز ساختمانی تأمین شده است.

این در حالی است که عوارض نوسازی و عمران شهری که به صورت سالانه از تمامی مالکانی که اراضی و ساختمانهای آن‌ها در محدوده شهری قرار دارد، دریافت می شود و در تمامی کشورهای پیشرفته جزو درآمد اصلی شهرداریها به شمار می آید، در ایران بخش بسیار کوچکی (کمتر از 1 درصد) از بودجه این سازمان را تشکیل می دهد و بخش عمده عوارض ساختمانی در ایران مربوط به جریمه‌های ساختمانی تغییر کاربری و فروش تراکم مازاد است که جزو یکی از ناپایدارترین درآمدهای شهرداریهاست و کیفیت فضاهای شهری را با تهدید جدی مواجه می سازد.

براساس مطالعات کارگروه شناسایی تعارض منافع سازمان شهرداری ها در مرکز توانمندسازی حاکمیت و جامعه، تعارض درآمد و وظیفه، اصلی ترین مسئله ایست که درآمدهای این سازمان را در تعارض با منافع عمومی شهروندان قرار می دهد. شهرداری گسترده ترین نهاد عمومی غیردولتی در ایران است که با وجود وظایف و مسئولیت های بیشماری که در مدیریت شهری به عهده دارد، بودجه دولتی دریافت نمی کند.

طی سالهای دهه 60 سهم شهرداریها از بودجه دولت به تدریج کاهش یافت، تا جایی که در اواخر دهه هفتاد شهرداریها مکلف شدند تقریبا تمام هزینه های مدیریت شهری را مستقل از دولت تأمین کنند و برای پرداخت هزینه ها و مخارج بالای نگاهداری شهر، به طرق گوناگون محل‌هایی برای درآمدزایی این سازمان تعریف کنند.

علی نوذرپور معاون وقت امور شهرداری ها در سازمان شهرداریها و دهیاریهای کل کشور در این باره می گوید: در حال حاضر تنها 6 درصد از هزینه های شهرداری از محل بودجه دولتی تأمین می شود. حدود 20 درصد از هزینه های شهرداریها نیز از محل مالیات بر ارزش افزوده تأمین می شود که این سهم برای کلانشهری مانند تهران حدود 3500 میلیارد تومان است. باقی درآمد شهرداری به طور عمده از عوارض ساختمانی حاصل می شود، به طوری که 65 درصد از درآمدهای این سازمان از محل این عوارض تأمین می شود.

در مطالعات این کارگروه آمده است که، عوارض ساختمانی شهرداری شامل موارد مختلفی از قبیل عوارض نوسازی و عمران شهری، عوارض سطح شهر، عوارض صدور پروانه و عوارض خدمات مدیریت پسماند می شود. این عوارض را می توان از عوارض پایدار شهرداریها به شمار آورد که به صورت سالانه باید توسط تمامی مالکان پرداخت شود و پرداخت آن در سایر کشورها نیز رایج است.

در کشورهای توسعه یافته بخش اصلی بودجه شهرداریها از محل این عوارض سالانه تأمین می شود. مثلا در کشورهای اروپایی عوارض نوسازی بیش از 30 درصد درآمد شهرداریها را تشکیل می دهد. این در حالی است که در ایران سهم عوارض نوسازی از بودجه کل شهرداری به کمتر از 2 درصد می رسد. این کمبود در ساختار بودجه ای شهرداریهای ایران از طریق دیگری جبران می شود؛ به این صورت که مالکانی که در ساخت بنایشان از مشخصات مندرج در پروانه ساختمانی مانند سطح بنای اشغال شده، ارتفاع و تعداد طبقات تخطی می کنند و ضوابط شهرسازی را نادیده می گیرند، به پرداخت جریمه نقدی محکوم می شوند. به این ترتیب مالکی که با تراکم بیش از حد مجاز و یا تجاوز به حریم معابر حق شهروندی دیگران را تضییع کرده است با پرداخت جریمه نقدی به سادگی تبرئه می شود.

طبق این گزارش، در حالی که به گفته معاون امور شهرداری در سازمان شهرداری‌ها و دهیاری‌های کل کشور، در کشورهای توسعه یافته درآمد شهرداریها از محل این جرائم چیزی بین 1 تا 2 درصد است، در برخی از کلانشهرهای ایران تا 80 درصد درآمد شهرداریها از محل این جرائم تأمین می شود.

در 20 سال گذشته عمده‌ترین منبع درآمدی برای مدیریت و نگهداری شهرها از محل تخلفات و جریمه هایی تأمین شده است که زندگی شهروندان را به شکل جدی مختل کرده است. تقارن زمانی گسترش تراکم‌فروشی در شهرها و استقلال مالی شهرداری‌ها از دولت به هیچ وجه تصادفی نیست. این جریمه به شکلی تعیین شده است که برای شهرداری دقیقا کارکرد درآمدی داشته باشد، از سوی دیگر برای مالکی که بخواهد ضوابط شهرداری (مساحت اشغال شده، ارتفاع، تعداد طبقات و...) را زیر پا بگذارد، این جریمه نه تنها کارکرد بازدارندگی ندارد، بلکه با پرداخت جریمه، شخص متخلف می تواند از سود حاصل از این نوع ساخت و ساز منتفع شود. بر این اساس تخطی سازنده و مالک از ضوابط شهرسازی، هم برای شخص حقیقی مالک و هم برای شهرداری‌ها متضمن سود کلانی است.

این مطالعات نشان داد که اگر از منظر منافع عموم شهروندان این مسئله مورد ملاحظه قرار گیرد، روشن است که این توافق دو سویه چه بلایی بر سر فضاهای شهری طی دهه های اخیر آورده است و کلانشهری مانند تهران را در بسیاری از نقاط آن عملا غیر قابل سکونت ساخته است. کوچه های باریک 5 متری با انبوه ساختمانهای 5-6 طبقه که همسایگان دائما بر سر جای پارک و دیگر مسائل با یکدیگر درگیر می شوند برای هیچ یک از ساکنان کلانشهرها منظره غریبی نیست.

می توان گفت علت العلل تمام این نابسامانی در فضاهای شهری موقعیت متعارضی است که شهرداریها در آن قرار گرفته اند؛ چشم پوشی از خطای متخفان در ازای کسب درآمد. این موقعیت متعارض سبب می‌شود این سازمان برای کسب درآمد، اقدامی خلاف منافع عمومی شهروندان انجام دهد و از سوی دیگر با درآمد نهفته در این تخلف برای شهرداری، افراد را به سمت انجام این تخلف سوق می‌دهد.

در سالهای اخیر موضوع تعارض منافع در شهرداریها جدی تلقی شده و اقداماتی در سطح سیاستگذاری برای کنترل و مدیریت این تعارضات از سوی نهادهای نظارتی انجام شده است. از جمله این اقدامات می توان به مصوبه شورای شهر تهران تحت عنوان «مدیریت تعارض منافع در شهرداری تهران» و بخشنامه عباس آخوندی وزیر سابق راه و شهرسازی اشاره کرد که به منظور کاهش تعارضات فردی مدیران شهرداری در سازمانهای نظارتی تدوین شده بود. با وجود اهمیت اقدامات مذکور، می توان گفت تمام تلاشهای پیشین برای کاهش تعارض منافع در این سازمان، در سطح فردی و به منظور ممانعت از قرار دادن فرد در جایگاهی بوده است که امکان سوء استفاده از وظایف و اختیارات خود را داشته باشد.

در حالی که آمار و ارقام نشان می دهند گره کور منافع متعارض در شهرداریها در سطح سازمانی است و نه فردی. شاهرگ حیاتی شهرداریها، یعنی مهمترین بخش از درآمد این سازمان از تضییع حقوق شهروندی و تحدید منافع عمومی جریان می یابد و مصداق تعارض منافع از نوع تعارض درآمد و وظایف است. این وضعیت متعارض را باید نتیجه سیاستگذاریهای نادرست و عدم تعیین منابع درآمدی پایدار برای شهرداریها دانست.

متاسفانه در ساختار مدیریت شهری شهرهای ایران منابع پایدار و قابل اتکایی برای هزینه های مورد نیاز شهرداریها در نظر گرفته نشده است و همین امر باعث سوق دادن شهرداریها به سمت منابع ناپایدار و تهدیدکننده منافع شهروندان شده است. این در حالی است که راهکارهایی همچون اخذ مالیات و عوارض از خانه های خالی، اخذ عادلانه و صحیح عوارض نوسازی می تواند در دستور کار این سازمان قرار بگیرد و ساختار بودجه ای این سازمان را به نمونه های مشابه در کشورهای توسعه یافته نزدیک سازد.

منبع: ایسنا