نظام سیاست گذاری در ایران حامی پرور است/ امکان ساخت تصمیم سازی مطلوب تر در اقتصاد ایران با عقب نشینی دولت

اعتمادآنلاین| سیاست‌گذاری عمومی (Public Policy) واژه‎ای است که با حکومت، دولت، جامعه، و مسائل عمومی آن گره خورده و تداعی‎کننده اقدام دولت در اداره صحیح امور عمومی است. از زمانی که سیاست‌گذاری عمومی به‌عنوان علمی دانشگاهی در جهان مطرح شده است، تقریباً چهار دهه می‎گذرد.

تئوری سیاست‌گذاری مرتبط با عواملی است که در چرخه سیاست‌گذاری دخیل هستند.اگر چه دانشکده های مدیریت و علوم سیاسی پذیرای این رشته علمی هستند اما سیاست گذاری عمومی می تواند در حوزه های مختلف اجتماعی، درمانی، فناوری اطلاعات و ارتباطات، اقتصاد و... نقشی ویژه را بازی کند. دانش سیاست گذاری عمومی با در نظر داشتن بازیگران اثرگذار در یک تصمیم در تلاش است تا سیاستی را طراحی کند که بیشترین منافع را برای بازیگران و ذی نفعان لحاظ شود.

مبنای نظری سیاست گذاری بر درک تضاد منافع و در یافت تاثیرات متفاوت بر بازیگران بنا شده است. خط مشی گذاری موضوعی است که در اقتصاد امروز ایران بیش از هر موضوع دیگری مورد توجه قرار گرفته است. در همین خصوص با امیر حسین خالقی مدرس مدیریت دانشگاه بهشتی در خصوص چیستی سیاست گذاری عمومی به گفت و گو نشسته ایم. او بر اساس مبانی لیبرالیسم با نگاهی بدبینانه به نقش تصمیم سازی دولت می نگرد و معتقد است عقب نشینی دولت از سطوح جامعه، امکان پرداخت و ساخت تصمیم سازی مطلوب تر در اقتصاد ایران فراهم می کند.

آیا می‌توان یک فلسفه مشخص برای سیاست گذاری عمومی در مجموعه نهاد‌ها و سازمان‌ها در ایران شناخت؟ بدین معنی که بر اساس این فلسفه به یک دکترین و بر مبنای این دکترین تصمیم سازی شکل بگیرد.

باید توجه داشت که سیاست گذاری عمومی(Public policy) با برنامه متفاوت است. برنامه‌ها همواره یک آموزه و یک منطق را به همراه دارد و به منظور هدفی که سوق دادن منابع است به کار گرفته می‌شود. اما سیاست گذاری عمومی بر اساس کنش و واکنش قدرت و توازن نسبی قوا بروز پیدا می‌کند. اگر با این دید به سیاست عمومی نگاه کنیم باید بر این وجه تکیه کرد که اولا گروه‌های ذی نفع ما چه کسانی هستند، چگونه آرایش می‌یابند و نهاد‌های درگیر در نهایت این سیاست را به چه سمت و سویی می‌برند.

بر این اساس نظام خط مشی گذاری ما بیشتر مبتنی بر یک نظام حامی پروری است. هسته سخت قدرت که تعداد نهاد‌های آن چندان زیاد نیست و تعداد نهاد مشخصی دارند؛ این نهاد‌ها معمولا انتخابی نیستند و خود را از فشار سیاست عمومی دور نگه می‌دارند. این‌ها در واقع کنترل فضا‌های اجتماعی را بر اساس توجه حامیان خود در دست دارند.

بر این اساس می‌توان حدس زد سیاست‌گذاری‌هایی که انجام می‌شود بر اساس همین منطق صورت می‌گیرد. برای شناخت این منطق و درک تغییرات توازن قوا باید دید این گروه‌های ذی نفع چه کسانی هستند و بعد حول کنش و واکنش و تعادل نسبی آن‌ها در دوره‌های مختلف باید بررسی کرد که چگونه خط مشی‌ها تبیین می‌شود. این یک دید علمی است و فکر می‌کنم باید سیاست(Policy) را بر این اساس دید. واقعیت این است که در این شرایط حضور مردمی به شدت اندک است و به حضور مجلس محدود می‌شود.

بنابراین گروه‌های ذی نفوذ مانند اصناف، تشکل‌ها و گروه‌های نزدیک به قدرت سمت و سو و جهت سیاست ها را شکل می‌دهند. نمونه خوب بحث فضای اجتماعی است. به نظر می‌رسد خط مشی های اجتماعی بروکراسی دولت بسیار آسان گیرانه با مساله فضاهای اجتماعی برخورد می‌کنند اما در عمل سیاست‌هایی که اعمال می‌شود کاملا متفاوت با این دیدگاه ها است، این نشان دهنده قدرت و نفوذ گروه های دیگری برای سمت و سو دادن به این تصمیم است. سیاست هایی که به نظر می رسد از منظر اجتماهی بسیار پر هزینه است، این در حالی است که یک کنشگر رشنال به سراغ این میزان از محدودیت فضای اجتماعی نمی‌رود. بر این اساس می‌توان حدس موثق زد که آن گروه‌های ذی نفع در این نقطه دارای قدرت بالا و اثرگذاری شدید هستند.

یعنی علی رغم در خواست اکثریت در مخالفت با این سیاست‌ها می‌توانند تصمیم خود را به صورت قدرتمندی به کرسی بنشانند. این گروه ها عمدتا سعی می‌کنند به ویژه با منحرف کردن منابعی که عمدتا در نقاط مختلف جا به جا می‌شد فضای مناسب برای خود ایجاد کنند. محدود بودن بازیگران قدرت و اثرگذاری برای سیاست های عمومی بحث است که بر اساس توهم توطئه بنا نشده است.

دکتر مهرزاد بروجردی یک پژوهش تحقیقی ارزشمند انجام داده‌اند و در این کتاب نشان می‌دهد تعداد محدودی از نیرو‌های سیاسی هستند که در 4 دهه اخیر در پست‌های سیاسی جا به جا شدند. این گزاره می‌تواند قرینه‌ای بر آن ادعا باشد و نشان می‌دهد این گروه‌ها وجود دارند و بعضا نسبت به یکدیگر قدرت متفاوتی دارند اما در نهایت تعیین کننده اصلی هستند و سمت و سوی سیاست‌ها را بر حسب قدرتشان در لحظه تدوین خط مشی، دستور گذاری و اجرا به کار می گیرند.

اگر این مفروض را بپذیریم که سیاست‌گذاری چندان موفق کار نکرده است و تا چه میزان ترکیب نیرو‌های قدرت بر این ناکارآمدی اثرگذار بوده است؟

می‌توان برای این موضوع شواهد تاریخی ارائه کرد. مساله،‌موضوع تاریخ و زمان است. یعنی در گروه‌های سیاسی مختلفی علی رغم اینکه همچنان دست کم اشتراکاتی برای حفظ زمین بازی وجود دارد اما در قواعد بازی یک توافق حاصل نشده است. در کشور‌های توسعه یافته تر طی زمان یاد گرفته‌اند که این گروه‌ها وجود داشته باشند و قدرت نسبی یک طیف باعث نمی‌شود طیف دیگر کاملا از صحنه اجتماعی حذف شود.

ما هنوز به این قاعده دست پیدا نکرده‌ایم و فراز و نشیب‌ها به شدت بالاست. زمانی که کسی بخشی از قدرت را به دست می‌گیرد سعی می‌کند شرایط حیات را برای دیگری غیر ممکن کند و همچنان آن قاعده بازی سازنده‌ای که مبتنی بر یک منفعت مشترک است شکل نگرفته است. البته باید در طی زمان شاهد چنین موضوعی باشیم هنوز ساختار سیاسی ما تازه‌کار تر و نوسازتر از آن است که به چنین قواعدی دست پیدا کند. به همین جهت بخشی از این پرسش را باید از این زوایه دید.

به تعبیری می‌توان گفت سیاست بازی قبیله‌ای مانع از تحقق سیاست ورزی به معنی مدرن آن شده است. سیاست ورزی مدرن بر اساس فعالیت احزاب و معانی روشن و دقیق بنا شده است.اما در مقابل در ایران به طور تاریخی بازیگران یاد گرفته‌اند رنگ عوض کنند تا بتوانند به واسطه‌ی آن راه حضور در بازی قدرت را تدام بخشند. البته این به عنوان یک موضوع فرهنگی عمومی مطرح است و نمی‌توان ان را به طیف سیاسی خاصی محدود کرد.

در این شرایط ثبات با مرگ رقیب برابر دیده می‌شود. اگر از سیاست بازی قبیله‌ای به سیاست ورزی مدرن حرکت کنیم به نظر می‌اید فرآیند نهادی به طور مناسب تری شکل می‌گیرد. در این فضا افراد و ساختارها سعی می‌کنند منافع خود را تعریف کنند و به مرور این‌ها در فرآیند سیاست گذاری منعکس می‌شود. در خلا این فضا سیاست گذاری به نحوی به بازی برای به دست آوردن حداکثر منفعت در آن لحظه زمانی خاص تبدیل می شود. زیرا همواره این احتمال وجود دارد فردایی وجود نداشته باشد.

نمونه این اتفاق را می‌توان به صورت مشخص در دوره‌های پایانی دولت احمدی نژاد مشاهده کرد. اگر این گروه سیاسی برای 2 یا سه دهه آینده افق حیات را برای خود متصور می‌شد شاید اینقدر شتاب زده و عجیب عمل نمی‌کرد. این فضا را می‌توان رقابت مخرب نام نهاد. در این شرایط زمانی که فضا یک دست می‌شود به نحوی امکان فساد خلق می‌شود،‌زمانی که تعارض‌ها شدت می‌گیرد نیز به نوعی دیگر فساد رقم می‌خورد. بنابراین چه یکدست شدن فضای سیاسی و چه بالا رفتن تعارض‌ها موجب سیاست گذاری نادرست خواهد شد.

در شرایطی که فضا یکدست است منابع دهیم بنابر ملاحظات سیاسی و بدون در نظر گرفتن عقلانیت اقتصادی در بخش‌های نادرست اختصاص می‌یابد و محدودیتی برای انتخاب درست وجود ندارد. بر عکس زمانی که تعارض زیاد می‌شود در مسابقه‌ای مخزبی برای سهم بیشتر ازکیک می‌افتیم. در واقع در بخشی سرمایه گذاری نارست تخریب گر است و در جایی دیگر رقابت بر سر سهم بیشتر از منابع.

راه حل چیست؟ باید بازیگران قدرت این حس را داشته باشند که قرار است بمانند...

این ها عوارض جامعه کوتاه مدت است. باید این تصویر ایجاد شود که می‌توان ثبات تاریخی داشت و بازیگر قدرت باید برای خودش حیات قائل باشد اگر بتواند به قواعد بازی تن دهد. این در شرایطی است که فضای سیاسی نشان دهنده تلاش ها برای حذف کامل یک نفر است و نه پیروز شدن در رقابت. زمانی که این قاعده بازی وجود نداشته باشد نیروها کوتاه مدت نگاه می‌کنند و منافع ملی را در بلند مدت نمی‌بینند.

در حال حاضر می‌بینیم که با افزایش قیمت و نارضایتی مردم،‌ سیاست گذار راه حل را در کنترل قیمت می‌بینند. به نظر می‌رسد سیاست گذاری با مشکل تشخیص مساله رو به رواست. بسیاری دیگری از مسائل به همین نحو است بیشتر عارضه را به عنوان عین مساله در نظر گرفته می شود. چرا نمی‌توانیم مساله را تشخیص دهیم.

به طور عمومی در همه‌ی جای دنیا منطق عمل سیاست گذار یک چیز است. در کنش و واکنش قدرت چگونه سهم بیشتری را از آن خود کند. تحبیب قلوب برای برخی از اقشاری که انتخابات بعدی احتمالا حامی آن‌ها خواهد بود و پایه اجتماعی آن ها را تقویت می کنند. این کم و بیش در همه‌ی جای دنیا هست. سیاست جدید نیز چیزی جز دنبال کردن منافع گروه‌های حامی آن‌ها نیست.

این یک مقدار با اینکه فرد جامع الجهات باشد و حل مساله را بر اساس عملکرد فنی و اقتصادی ببیند متفاوت است. این تصمیم احتمالا محبوبیت سیاسی به همراه نخواهد داشت. نگاه کارکردگرایانه به مساله با درد و جراحی همراه است. قاعدتا در شرایطی که دید کوتاه مدت است به آن سمت نخواهند رفت. بحث این نیست که مساله را نمی‌یابند مساله این است که می‌خواهند مساله‌ای را حل کنند که برای آن‌ها عایدی مشخصی داشته باشد ولو برای اهالی سیاست حل اقتصادی یک مساله اقتصادی به عنوان مثال آزاد سازی قیمت بنزین به هیچ عنوان محبوبیت آور نیست.

برای همین هست که سیاستمدار تورم را یک شاخص اقتصادی نمی‌بیند بلکه شاخصی است که بر اساس آن می‌توان افکار عمومی را دستکاری کرد. همینطور کاهش مالیات‌ها و عوارض در بسیاری از موارد منطق اقتصادی ندارد اما کاملا با منطق سیاسی قابل توجیه است. سیاست گذار اساسا به سمت حل مسائلی می رود که به سود اوست هست و بسیاری مواقع حل مساله از دید سیاست گذار با منطق اقتصادی ممکن نیست. نمونه های آن را می توان در نمونه سیاست گذاری های در حمایت از تولید ملی، در پرداخت یارانه ها، ثابت نگه داشتن یارانه ها و... می بینید. بهانه هایی مانند حفظ انسجام ملی، فشار نیامدن به ضعفا و حفظ سطح زندگی فقرا و موجب شده منطق اقتصادی برای حل این مسائل از بین برود.

چرا در مواقعی که شرایط کشور پیچیده می شود، منطق اقتصادی در سیاست گذاری کمتر می شود، در این شرایط مدام انتظارات از اینکه مداخله دولت در بازار بیشتر شود و سیاست های اصلاحی با این تحلیل که در شرایط فعلی نمی توان این اقدامات را انجام داد در تعلیق فرو می رود. به تعبیری چرا در این شرایط سیاست گذاری ها به سمت تقویت اقتصاد دولتی غش می کند؟

از آنجایی که این اتفاق در سطح سیستمی رخ می دهد می توان برای آن یک تحلیل روانشناسانه داشت. این انتظار که از آدم ها داشته باشیم که خودشان مسئولیت کارهای خود را بر عهده بگیرند و سخت کوش تر باشند؛ از منظر روانشناسی برای بسیاری از افراد چندان پذیرفته نیست. معمولا آدم ها دوست دارند به نیروی در بیرون از خودشان چنگ بزنند.

نیرویی که فراتر این هاست و قرار است بیاید و کار را سامان دهد و دشمنی که به واسطه تبلیغات ساخته شده کیفر دهد. بحران های اقتصادی به نوعی یک مراسم آیینی است عده ای کیفر می بینند تا اکثریتی راضی شوند. دشمنی ساخته می شود، این دشمن سرکوب می شود و ثبات باز می گردد.

این مکانیزم مشابه انتقام گرفتن است. شاید بتوان گفت مبارزه با فساد در بسیاری از نقاط دنیا مصداق این رویه است. دولتی که خود با واسطه سیاست های خود موجب ایجاد فساد شده است و برخی از آن هایی که به واسطه رانت ها به ثروت رسیده اند کیفر می دهد تا کسانی که برای آن ها این درام به نمایش در می آید آرام شوند و خطر عصیان اجتماعی از بین رود. اما میلتون فریدمن می گوید معمولا راه حل های دولت از مساله که می خواهند حل کنند بدتر است.

در شرایطی که آدم ها به دنبال مقصر شرایط می گردند و دولت بند بازی می کند و عده ای از مردم را در مقابل عده ی دیگری قرار می دهد.ایده ای که در پوپولیسم دیده می شود. در پوپولیسم گروهی را علیه گروه دیگری می شورانند. این اتفاق توسط دولت ها به وسیله خیمه شب بازی ظریفی رخ می دهد. مصداق آن در این روزها طرح بحث مالیات پزشکان است از منظری کاملا درست است اما اصلا این سوال طرح نمی شود که چرا باید مالیات داد! چرا با نبود شفافیت کافی این احساس برای مردم ایجاد شده که پاسخگویی نسبت به اموال عمومی وجود ندارد چرا باید کسانی دیگری زیر چتر مالیات دهندگان قرار بگیرند.

به طور کلی همیشه باید مقصری شناخته شود اما عامل اصلی مورد پرسش قرار نمی گیرد. در خصوص احتکار نیز این اتفاق افتاد هیچ کس نپرسید که چرا محدودیت ها در ورود و خروج کالا موجب عدم ثبات شده است و به طور طبیعی در دوران عدم ثبات احتکار ایجاد می شود. احتکار کننده مجازات می شود تا مساله اصلی در بک گراند قرار بگیرد. این ترفند اهالی سیاست است و متاسفانه همیشه و همه جا جواب داده است. اگر تجارت را مبادله به منظور سود متقابل برای دو طرف بدانیم، سیاست هنر برجسته کردن اختلافات است.

بر اساس توضیحات شما اگر سیاست گذاری را برآیند نیروهای قدرت تلقی کنیم و اگر بپذیریم بخش بزرگی از قدرت در ساختار دولت (State) قرار گرفته باشد؛ تلقی شما از کارکردهای سیاست گذاری چیست؟

نگاه من به عنوان پژوهش گر توصیفی است. هرچند که بسیار دشوار است که از پیش داوری فاصله بگیری اما تلاش کرده ام با فاصله انتقادی به موضوعات نگاه کنم. کنش و واکنش قدرت می تواند امکان دقیقتری از آنچه که در جریان است در اختیار من قرار دهد. این بدبینی به سیاست و دولت بر اساس ایده لیبرالیستی مطرح شده است. بر اساس این ایده تلاش می شود سیاست از جامعه بیرون رانده شود و آن را با بازار، ایده مبادله داوطلبانه و حفظ اصول مالکیت جایگزین کند.

این نگاه شما را محافظه کار نمی کند؟ آیا نسخه شما جایگزینی مکانیزم های بازار با سیاست گذاری است؟

ایده من حداقل کردن نقش نیروهای سیاسی در سامان دادن در امور اجتماعی است. دولتی حداقلی که فضا را برای سیاست بازی محدود می کند. این گزاره را هم اضافه کنید که بسیاری از تحلیل گران معتقدند دولت، به معنی مدرن کلمه در ایران وجود ندارد. بر اساس این ایده دولت را محدود تر می شود و نقش آفرینی دولت در صحنه اجتماع را کمتر می کند. دغدغه آزادی یکی از مهمترین ابزار ها برای مهار خطرات سیاست است.

این یک نوع نگاه بدبینانه نسبت به سیاست است. به نظر می رسد این نگاه در نهایت می تواند به سمت متوازن تر شدن جامعه پیش رود. اگر دموکراسی را به عنوان شکل غالب سیاست ورزی ببینیم با همه ی نقدهایی که به آن می شود در پس خود به الزاما همراه اقتصاد بازار و فردگرایی است. این چند بخش با یکدیگر یک کلیت را تشکیل می دهند. باید توجه داشت که نمی توان چندان آرمان گرایانه به قضیه نگاه کرد. رسیدن به این نقطه به معنی حل شدن تمام مشکلات نیست، درصورت تحقق تنها مسیر لازم برای اندیشیدن به چالش هایی که پیش رو داریم باز می شود. بهترین راه این است که این فضا ایجاد شود تا بتوانیم به شیوه ای مناسب تر سیاست گذاری ایجاد شود. در فضای که مشارکت داوطلبانه، آزادی های دیگری را محدود نمی کند احتمالا راهکارها برای حل مشکلات بهتر خواهد شد.

اخیرا بحث هایی طرح می شود مبنی بر کاهش اثرگذاری دولت در سیاست گذاری به ویژه سیاست گذاری اقتصادی، می توان برای این ادعا هم به کاهش نسبت هزینه های عمومی دولت به GDP اشاره کرد. آیا در صورت پذیرش این موضوع، شما آن را در مسیر جهتی که شما دنبال می کنید، تفسیر می کنید؟

این موضوع تبصره های زیادی دارد. باید مناقشه هایی در خصوص نحوه ی پدید آمدن این شاخص داشت باید همچنین چند مساله دیگر را در نظر گرفت. یکی اینکه بسیاری از مداخلات و هزینه های دولت در بودجه عمومی منعکس نمی شود. در عین حال بخش بزرگی از بودجه به شرکت های دولتی اختصاص می یابد.

من گمان می کنم آن چیزی که بهتر می تواند مساله را توضیح دهد شاخص آزادی اقتصادی است. این شاخص فراتر به موضوع نگاه می کند. شاید مداخله دولت در اقتصاد پررنگ نباشد، اما عملا می با قانون گذاری های بیش از حد و اعمال سیاست های پولی همان اراده خود را اعمال می کند. در کنار وقتی به وضعیت حکومت قانون نگاه کنیم و وضعیت حاکمیت قانون را ببینیم درک می کنیم که فاصله زیادی با جامعه ای که بازار در آن نقش پررنگی دارد و دولت را عقب رانده؛ داریم. آنچه که روشن است اینکه نقش دولت در اقتصاد چندان کاهش نیافته و با توجه به شرایط امروز اقتصاد و مساله تحریم ها می توان پیشبینی کرد این نقش پررنگ تر شود.

در حالی که در شرایط سخت اقتصادی هستیم همواره این خواسته طرح می شود که کسی باید کاری انجام دهد و این یعنی اینکه حضور دولت در تمامی شئون اقتصادی از تولید، اشتغال،سرمایه گذاری، نظارت بر بازار، سیاست های تجاری و.. بیشتر شود اینها نشانه ای از بزرگ تر شدن دولت در آینده ای نزدیک است.

سیاست گذاری در روزهای اخیر با آشفتگی همراه است و شاهد تکثر سیاست سازی در حوزه های مختلف هستیم. بر اساس تجربه های تاریخی در شرایط پیچیده چگونه باید تصمیم سازی کرد؟

در نوسان ها می توان افق های نزدیک را دید و حفظ وضع موجود اولویت پیدا می کند. به اعتقاد من اولین کاری که می توان انجام داد سیاست گذاری به مفهوم جریان های منسجم تصمیم گیری و در جهت آرام کردن فضا است. از نظر بنده آرام کردن فضا برای کشور از مسیر سیاست خارجه می گذرد. البته با توجه به ترکیب گروه های سیاسی گزینه دشواری است. برجام نشان داد که یک اجماع صورت گرفته که می تواند با خود خلق آرامش به همراه داشته باشد.

در آرامش می توان به امر سیاست گذاری فکر کرد. نکته دیگر فقدان پروژه سیاسی برای جامعه است. سازکار ها و گفتمان های رسمی از ساماندهی نارضایتی ها و جلب خشونت نا توانند. پروژه سیاسی وجود ندارد که این نارضایتی ها را به سمت و سویی مثبت سوق دهد یا امیدی را خلق کند. هر دو این رویکرد البته با مشکلات و تنگناهایی رو به روست. سیاست (Policy) در شرایط فعلی نمی تواند کمک چندانی کند، تنها می توان آن را به صورت پسینی بشناسیم، اینکه چه اتفاقاتی می افتد و تفسیری بعد از آن ارائه کنیم.

به نظر می آید باید یک پروژه سیاسی تعریف شود تا بتوان به واسطه آن امکان اعتماد به نهاد رسمی ایجاد شود و اعتراضات مردم را جهت دهد و در نهایت امکان زیستن در جامعه را قابل تحمل کند. ترسیم زیستن در افق کیان ایران موضوعی که ما از فقدان آن رنج می بریم.