مفهوم «معاهده» در مورد وضعیت حقوقی برجام یک مفهوم کلیدی است

محسن بهاروند، سفیر ایران در انگلیس طی یادداشتی برای روزنامه اعتماد نوشت: هر یک از طرف‌های برجام سیستم حقوقی و قانون اساسی خاص و متفاوتی دارند که براساس آن تعریف آنها از برجام، پذیرش آن و اجرای آن متفاوت است. صرف انعقاد یا امضای یک توافق به معنای اجرای آن نیست به خصوص اینکه سایه بی‌اعتمادی بر سر مناسبات بین طرفین برجام سنگینی می‌کند. در چنین وضعیتی مذاکره‌کنندگان کشورمان باید در مورد مراحل انعقاد، پذیرش، تصویب و اجرای این معاهده پیش‌بینی‌های لازم را انجام دهند و این یک بار اضافه بر دوش آنان است، زیرا اگر اعتماد، اراده سیاسی و حسن‌نیت بین طرف‌ها وجود داشت اصولا نیازی به بسیاری از این اقدامات احتیاطی وجود نداشت. برای جلوگیری از اطاله کلام در این نوشتار به صورت اجمال به نظام حقوقی امریکا تمرکز می‌شود که متاسفانه طرف اصلی و بدعهد برجام بوده است. 

درک و فهم حقوق و قوانین امریکا حتی برای حقوقدانان امریکایی تا حدی دشوار است. این دشواری پنج دلیل دارد: 

1. سیستم حقوقی عرفی یا کامن لا که قوانین آن بسیار منعطف است.

2. سیستم فدرال و اختیارات زیاد ایالات در تصمیم‌گیری.

3. کنگره، تعداد زیاد اعضای کنگره و اختیارات بیش از حد اکثریت.

4. سیستم قضایی که قادر به تغییر و تعبیر قوانین بدون رضایت کنگره است.

5. اختیارات وسیع رییس‌جمهور که از طریق فرمان‌های اجرایی نوعی قانونگذاری انجام می‌دهد.

البته همه این عناصر ذیل یک نظام واحد با قواعد بازی تقریبا مشخص حرکت می‌کنند تا از بروز دو وضعیت جلوگیری شود: اول منافع امریکا به خطر نیفتد. دوم دموکراسی در داخل کشور باقی بماند. 

هر وکیل یا حقوقدانی می‌تواند در پیش‌بینی یک وضعیت قضایی در امریکا دچار سردرگمی شود. حال اگر یک شخص یا دولت خارجی با این سیستم روبه‌رو باشد با یک معضل جدید هم ممکن است روبه‌رو شود و آن شعار «اول امریکا» است.

قانون امریکا در مورد معاهدات دیدگاه مفصل پیچیده‌ای دارد. 

۱. وضعیت حقوقی برجام از دیدگاه ایران و امریکا

مفهوم «معاهده» در مورد وضعیت حقوقی برجام یک مفهوم کلیدی است. 

هیات‌های ایران و امریکا هر دو اصرار داشتند که برجام معاهده نیست. اصرار بر این موضوع شاید به این دلیل بود که قید معاهده بر برجام نهادن، ممکن بود آن را نیازمند تصویب و تقنین قوه مقننه کند و احتمالا هر دو طرف حدس می‌زدند که کنگره و مجلس با آن موافقت نخواهند کرد.

هر دو نظر از دیدگاه نگارنده اشتباه بود. البته اکنون که سال‌ها از امضای برجام و خروج امریکا از آن می‌گذرد، می‌توانیم این سخن را طرح کنیم، چراکه شاید در سال ۲۰۱۵ وضعیت فعلی قابل پیش‌بینی نبود. از ابتدا به عنوان یک ناظر همواره مایل بودم حداقل طرف ایرانی بر معاهده نبودن برجام اصرار نورزد. هنوز از این نظر خود عدول نکرده‌ام و بر آن اصرار دارم. 

۲. منظر حقوق  بین‌الملل

از دیدگاه حقوق بین‌الملل برجام بدون شک یک معاهده است. معاهده در معنای عام یک کلمه خنثی است که ممکن است در هر قالب یا عنوانی خود را نشان دهد. عناوینی مانند موافقتنامه، یادداشت تفاهم، معاهده، کنوانسیون، میثاق، بیانیه و... همه از دیدگاه حقوق بین‌الملل معاهده هستند. طبق کنوانسیون حقوق معاهدات ۱۹۶۹ یک معاهده سه مشخصه دارد: ۱. سند بین دولت‌ها منعقد شود ۲. کتبی باشد ۳. ذیل حکم حقوق بین‌الملل قرار گیرد. برجام هر سه مشخصه را دارد. ثانیا حقوق و تکالیف دولت‌ها در حقوق بین‌الملل صرفا از دو طریق ایجاد می‌شود یا نانوشته است که به آن عرف می‌گوییم یا نوشته است که عنوان معاهده به آن اطلاق می‌شود، شکل دیگری وجود ندارد. برجام یک توافق نوشته است و نکته آخر اینکه برجام در شکل فعلی آن ضمیمه قطعنامه شورای امنیت است که طبق حقوق بین‌الملل جزیی از آن محسوب می‌شود. قطعنامه شورای امنیت به خودی خود قدرتی ندارد بلکه قدرت خود را از منشور ملل متحد که یک معاهده است می‌گیرد. قطعنامه شورای امنیت خروجی یک معاهده به نام منشور ملل متحد است. پس گذشته از اینکه در قانون داخلی هر یک از طرف‌های برجام چه تعریفی از معاهده یا توافق بین‌المللی وجود دارد برجام از دیدگاه حقوق بین‌الملل یک معاهده است.

۳. معاهده در حقوق امریکا (مرحله تصویب یا پذیرش) 

طبق ماده ۲ از بخش ۲ قانون اساسی معاهده یک توافق بین‌المللی است که به تصویب دو سوم اعضای سنا رسیده باشد. بند ۲ ماده ۶ قانون اساسی را بند تفوق یا بالا دستی supremacy نام نهاده‌اند. طبق این بند قانون اساسی، قوانین منشعب از قانون اساسی که معمولا قوانین بنیادین هستند و معاهدات بین‌المللی از نظر سلسله مراتب در یک ردیف انگاشته شده و آنها را قانون فائقه یا «بالادستی وطن» (law of the land Supreme) نام نهاده‌اند. قانون اساسی امریکا در اینجا اندکی مبهم است، زیرا به صراحت قید تصویب توسط کنگره را بیان نمی‌کند بلکه به ‌جای «معاهداتی که به تصویب کنگره رسیده باشند.‌...» عبارت «معاهداتی که تحت صلاحیت ایالات متحده پذیرفته شده‌اند...» را به‌کار برده است.

با این‌ حال احتمالا در قانون داخلی امریکا برای اینکه معاهدات به چنین سطحی در سلسله مراتب قوانین برسند نیاز به تصویب کنگره خواهند داشت. 

کنگره در زمان تصویب به ماهیت یک معاهده ورود نمی‌کند مگر اینکه ضرورتی در بین باشد. در حالت عادی کنگره یک قطعنامه که توسط کمیته سیاست خارجی تهیه شده است را تصویب می‌کند. 

به صورت خلاصه رییس‌جمهور یا نمایندگان آن ضمن مشورت با کنگره یک توافق بین‌المللی را می‌پذیرند. کمیته سیاست خارجی توافق نهایی را بررسی می‌کند و کنگره طبق یک قطعنامه آن را تصویب می‌کند. 

اما مروری بر رویه کنگره نشان می‌دهد که به دلیل حد نصاب بالا برای تصویب معاهدات و اختلاف‌نظر احزاب و افراد مختلف با پیش‌زمینه‌های متفاوت باعث شده است که کنگره به سختی معاهدات بین‌المللی را تصویب کند و دولت امریکا در روابط خارجی خود دچار مشکلات شود.

برای پرهیز از این وضعیت رییس‌جمهور امریکا از اختیار خود در بخش دیگری از قانون اساسی استفاده کرده و معاهدات را از طریق فرمان اجرایی پذیرش قرار داده و آنها را الزاما به تصویب کنگره نمی‌رساند که به این نوع از معاهدات، معاهدات اجرایی گفته می‌شود. 

در قانون ایران نیز ترتیبات مشابهی وجود دارد. معاهداتی که در قالب موافقتنامه یا اشکال دیگر نیازمند تصویب مجلس هستند که به آنها توافقات تشریفاتی گفته می‌شود و توافقاتی که معمولا کلی بوده و نیازمند تصویب نیستند که در ایران عموما عنوان یادداشت تفاهم دارد و به آنها توافقات ساده گفته می‌شود. 

اما اولین و مهم‌ترین معیار نیاز و عدم نیاز به تصویب یا عدم تصویب معاهدات این است که چنانچه معاهده قانون جدیدی خارج از قوانین یا مصوبات جدید وضع کرده یا قانون مصوب مجلس یا کنگره را به نحوی اصلاح نماید آن معاهده حتما نیاز به تصویب خواهد داشت. هیات‌های مختلف به خصوص هیات امریکا از ابتدا به علت عدم اطمینان از تصویب برجام توسط کنگره به نحوی توافق کرده‌اند که برجام قانون جدیدی وضع نکرده یا یک قانون اعم از قوانین تحریمی ایران یا سایر قوانین را اصلاح نکند، اما این خشت کجی بود که از ابتدا نهاده شد. شاید با توجه به حساسیت و جنجالی بودن برجام لازم بود که طرف‌ها باید سطح آن را بالاتر از یک توافق ساده فرض کنند. 

در هر حال چنانچه گفته شد از دیدگاه حقوق بین‌الملل شکل معاهده یا توافق بین‌المللی اهمیتی ندارد. همین که توافق سه مشخصه فوق را داشته باشد از نظر حقوق بین‌الملل برای طرف‌های آن الزام‌آور است و باید اجرا شود. تغییر دولت‌ها یا انتخابات و تغییرات ناشی از آن نیز در الزام‌آوری معاهده تاثیری نخواهد داشت، زیرا از نظر حقوق بین‌الملل وقتی فرد صلاحیت‌دار یک سند کتبی را پذیرفت تا زمانی که سند مذکور به بقای خود ادامه می‌دهد و برای کشور state الزام‌آور است نه دولتی که در زمان انعقاد آن بر سر کار است.

اینکه دولت ایالات متحده نه حاضر به پذیرش برجام به عنوان یک معاهده نیست و توافق اجرایی فعلی را هم برای دولت آینده امریکا الزام‌آور ندانسته و رییس‌جمهور آتی را ملزم به اجرای آن نیز نمی‌داند سه علت دارد: ۱. تنگنای قانونی دولت امریکا ۲. عدم اجماع بین قدرت‌های داخلی سیاسی در مورد برجام ۳. عدم حسن‌نیت دولت امریکا و انفعال آن برای تغییر وضعیت حقوقی برجام در داخل امریکا.

۴. اهمیت موضوع 

اما اهمیت این بحث در این است که در هر حال ترتیبات حقوقی داخلی و اراده سیاسی یک کشور در اجرای معاهدات را صرفا براساس الزام ناشی از حقوق بین‌الملل نمی‌توان نادیده گرفت و باید به این عناصر نیز توجه کرد. 

براساس یک اصل عمومی حقوقی هر قانون یا مصوبه‌ای براساس منشا صادر‌کننده تنها می‌تواند قانون دیگر از نوع خود را اصلاح یا لغو کند. بر این اساس در همه نظام‌های حقوقی ترتیبات اصلاح یا تغییر قانون اساسی، قانون عادی و مصوبات دولت ترتیباتی خاص و متفاوت است و در سلسله مراتب قوانین هیچ قانونی نمی‌تواند متعرض قانون بالاتر از خود در این سلسله مراتب شود. 

طبق این اصل چون برجام براساس یک فرمان اجرایی رییس‌جمهور امریکا پذیرفته شده است قادر نیست که قوانین مصوب کنگره امریکا در مورد تحریم ایران و نهادهای ایرانی است را اصلاح کند. از نظر فنی نیز چنین توقعی از یک سیستم توقع معقولی نخواهد بود. چنین توقعی را باید در زمان مذاکره و نگارش اسناد مطرح کرد که البته طبیعی است که طرف مقابل نیز تقاضای مشابه و همسنگی را مطرح خواهد کرد.

اهمیت دیگر این موضوع از نظر حقوق امریکا در این است که معاهدات اجرایی الزامی برای محاکم امریکایی برای اعمال آنها در رسیدگی به یک قضیه احتمالی ایجاد نخواهد کرد. درنهایت اینکه صرفا قوانین مصوب کنگره قانون فدرال و قانون برتر محسوب می‌شوند و توافقات اجرایی الزام کاملی را برای ایالت‌های امریکا که اختیارات وسیعی در امور خود دارند ایجاد نمی‌کنند.

۵. اجرای معاهدات در حقوق امریکا

چنانچه گفته شد پذیرش یا حتی تصویب معاهده الزاما به معنای اجرای کامل آن نیست. معاهدات پس از تصویب و طبق قانون اساسی و نظام حقوقی کشورها به نحوی باید در نظام حقوقی یک کشور ادغام شوند، در غیر این صورت اجرایی نخواهند شد. علاوه بر این در پروسه این ادغام معاهدات ممکن است دچار تاویل و تفسیر‌های مختلفی شوند که در نظام حقوقی امریکا این تفسیرها و تعبیرها بیشتر بوده و به گونه‌ای است که ممکن است بخشی از ماهیت معاهده را تحت تاثیر قرار دهد و معنا یا یا اجرای آن را نسبت به نگارش اولیه مخدوش کند.

نظام‌های حقوقی مختلف در مورد ادغام و اجرای معاهدات روش‌های مختلف دارند. در نظام حقوقی ایران اجرای معاهدات مبتنی بر ماده ۹ قانون مدنی است. طبق قانون مدنی ایران معاهداتی که به تصویب مجلس شورای اسلامی رسیده و البته شورای نگهبان نیز آنها را تصویب کرده باشد در حکم قانون هستند. در حکم قانون بودن به معنی خود قانون بودن نیست. 

اصولا باید بین قانون، حکم قانون، اثر قانونی، وضعیت قانونی و مفاهیم دیگر تفکیک قائل شد. متاسفانه نظام حقوقی ایران در مورد معاهدات بین‌المللی قاعده جامع و مانعی ندارد و حقوقدانان ایرانی نیز کمتر توانسته‌اند در جبران نواقص قانونی اثر‌گذار باشند. 

در سیستم حقوقی امریکا در قرن نوزدهم و در سیستم اروپایی در ابتدا تا اواسط قرن بیستم ایده چگونگی اجرای معاهده تثبیت شده است. معاهدات را از دیدگاه این سیستم‌ها می‌توان به دو دسته خود اجرا self - executing یا غیر خود اجرا

 non- self- executing تقسیم کرد. 

در اروپا این مفهوم را به صورت معاهدات با قابلیت اجرای مستقیم direct applicability و غیر آن به‌کار می‌برند. در سیستم اروپا چنانچه معاهدات یا حداقل آن بخش از معاهدات که برای اشخاص ایجاد حق و تکلیف می‌کند قابلیت اجرای مستقیم را دارد. البته نظام حقوقی ملی آلمان همواره در مقابل چنین تعریفی مقاومت می‌کند. ولی قاعده حداقل در نظام جمعی اروپا به همین صورت مورد توجه قرار می‌گیرد.  در سیستم امریکا بیشتر از مفاهیم خود اجرا و غیرخود اجرا استفاده می‌شود. از نظر سیستم حقوقی امریکا حق و تکلیف اشخاص مانند اروپا معیار نیست بلکه معیار این است که معاهده‌ای خود اجرا است که مفاد به نحوی روشن، بدون ابهام و اجرایی باشند که دولت و قوه مجریه بتواند آنها را مستقیم اجرا کند. اهمیت این قضیه در این است که اگر معاهده‌ای خود اجرا نبوده یا قابلیت اجرای مستقیم نداشته باشد پس از تصویب کنگره باید قانون جدیدی برای اجرای معاهده تصویب نماید تا دولت بتواند آن را اجرا کند. این روش گرچه پیچیده است ولی ضروری به نظر می‌رسد، زیرا اکثر معاهدات محصول مشترک نمایندگان دولت‌ها و مصالحه آنها در مورد مفاد یک متن است و نمایندگان دولت‌ها برای رسیدن به تراضی ناچار از ایجاد کلی‌گویی و ابهام سازنده هستند. اما وصف خود اجرایی یا غیر خود اجرایی در معاهده بودن و الزام‌آور بودن آن تاثیری ندارد. همان‌طور که قوانین اساسی ممکن است حاوی مفاد کلی باشند و هنوز قانون محسوب می‌شوند. در قانون ایران و فرانسه معمولا نیاز به قانون جدید نیست و مصوبه اجرایی دولت معاهده را اجرایی می‌کند که البته اشکال عدم پیروی محاکم و سایر نهادها از مصوبات دولت ضعف مهم آن محسوب می‌شود. بیش از این از اصل بحث فاصله نمی‌گیریم فقط اشاره به این نکته لازم است که با این معیارها برجام یک معاهده روشن دقیق و اجرایی است و یک معاهده خود اجرا یا self- executing محسوب می‌شود.

۶. جبران پیچیدگی‌های حقوقی

اما به نظر نمی‌رسد که مذاکره‌کنندگان ایرانی و سایر افراد در اطراف میز مذاکره از این مباحث حقوقی غافل بوده‌اند. مذاکره‌کنندگان کشورمان تلاش کرده‌اند که این پیچیدگی‌ها را از طریق تصویب برجام توسط شورای امنیت و ذیل فصل هفتم جبران کنند. در این راه تلاش‌های خوبی صورت گرفت. تعهدآورترین سند بین‌المللی که می‌توان شناخت قطعنامه فصل هفتمی است. تخطی از این سند از نظر حقوقی ممکن نبود. رفتار دولت ترامپ نه برای حقوقدانان امریکایی و نه برای سایرین با توجه به قطعنامه شورای امنیت قابل تصور نبود. ولی این تصور صرفا یک تصور اعتباری و حقوقی بود. میزان ضدیت ترامپ و تیم او به قوانین بین‌المللی و رفتار غیرقانونی آنها و خصومت با توافقات بین‌المللی و تکیه بر شعار «اول امریکا» بدون توجه به عواقب آن را صرفا با تخیل بسیار قوی می‌شد مورد ارزیابی قرار داد. البته ترامپ برنده این بازی نبود. رفتار او و تیمش هم باعث لطمه به اعتبار جهانی امریکا شد طوری که ایران در شورای امنیت و دیوان بین‌المللی دادگستری شکست‌های تحقیر‌کننده‌ای به آن تحمیل کرد و هم اینکه در عرصه داخلی باعث شد که رای‌دهندگان امریکا او را در اولین دور حکومتش کنار بگذارند. باری، علی‌رغم این ایرادی که می‌توان گرفت این است که ایده انضمام برجام به قطعنامه شورای امنیت و الزام‌آوری آن در تداوم اجرای برجام نه تنها تقویت نشد و حتی به آن اشاره نمی‌شد بلکه طرفین به خاطر الزامات سیاست داخلی آن را تضعیف نموده و مرتب بر معاهده نبودن آن اصرار داشتند. رفتار داخلی دوطرف باعث لرزش پایه‌های برجام شد.  دومین نکته‌ای که می‌توان به آن توجه کرد این است که طرف‌های برجام بیش از حد بر متن و اثر حقوقی آن تکیه کردند. دلیل این امر این بود که شاید امکان و چاره دیگری برای آنان موجود نبود. متون نمی‌توانند تمام مشکلات و معضلات روابط بین‌المللی را حل کنند معمولا آنچه در فرامتن رخ می‌دهد مهم‌تر از متن است. به نظر می‌رسد چون از فرصت‌های فرامتنی برجام استفاده کافی به عمل نیامد متن برجام چون دیواری بدون ستون‌های کمکی مستعد ریزش بود.

۷. نتیجه‌گیری 

آنچه از این مختصر می‌توان نتیجه‌گیری کرد این است که اکنون که هنوز مذاکرات در جریان است وضعیت حقوقی برجام در نظام حقوقی داخلی هر یک از کشورهای طرف برجام باید روشن شود. دولت‌های عضو باید بپذیرند که برجام به واسطه قطعنامه شورای امنیت و حقوق بین‌الملل سند یا معاهده‌ای الزام‌آور و غیر‌قابل تخطی است. همه طرف‌ها باید توافق نمایند که ترتیبات داخلی خود را به هر نحوی که صلاح می‌دانند به گونه‌ای اجرا نمایند که برجام دارای وضعیت یا اثری برابر حقوق داخلی این کشورها است.

لزومی ندارد که ایران در این زمینه تردید داشته باشد. برجام از معدود معاهداتی است که ایران نظرات روشنی درباره آن دارد. کشور ما هیچ‌گاه قصد تولید و انباشت سلاح هسته‌ای ندارد و تعهدات خود را تا زمان پایبندی سایر طرف‌ها ادامه داده است. لذا تقویت الزام‌آوری برجام به منافع کشور ما کمک خواهد کرد. 

در پایان مجددا قابل ذکر است که موفقیت در مقوله سیاست خارجی صرفا حقوقی و اعتباری نیست و هر توافق یا حرکت در حوزه سیاست خارجی یک منظومه، یک بسته و یک روند طولانی است که هنگام اقدام در این حوزه باید برای هر یک از ابعاد حقوقی، سیاسی، اقتصادی، امنیتی و... برنامه‌ریزی و به‌ صورت همزمان آنها را اجرا کرد.