فقر و نابرابری، نم پای پی حکومت‌هاست و مانند موریانه به جان آن می‌افتد

محمد شریعتمداری در مقاله تحلیلی با عنوان «برای رفاه ایرانیان چه بایدکرد؟» در روزنامه اعتماد نوشت: عوامل موثر بر رفاه‌ اجتماعی را می‌توان به سه لایه محیط بیرونی، محیط نهادی بخش رفاه ‌اجتماعی و سیاست‌ها و طرح‌های رفاهی تقسیم کرد. محیط‌ بیرونی موثر بر رفاه ‌اجتماعی را می‌توان با بررسی رشد اقتصادی و میزان تورم، که از مهم‌ترین عوامل اقتصادی مرتبط با رفاه هستند، توضیح داد. به زبان ساده توزیع برابر و اجرای طرح‌هایی همچون نظام حداقل درآمد، نظام تامین اجتماعی پایه و مشابه آن، نیازمند حداقلی از تولید ناخالص داخلی هستند. کشور‌هایی با تورم بالا، همواره در حال تولید نابرابری بوده و در فضای تورمی، دستیابی به رفاه ‌اجتماعی می‌تواند تبدیل به رویا شود.

در کنار عوامل اقتصادی «دسترسی به خدمات پایه» شامل امنیت، حاکمیت قانون، آب، برق، گاز، فاضلاب و جاده بر میزان فقر و رفاه، تاثیر مستقیم دارد. برابری در دسترسی به این زیرساخت‌ها امری بدیهی است و دولت‌ها تلاش دارند برای آحاد مردم این خدمات پایه را فراهم نمایند. علاوه بر این خدمات پایه - که در دسترسی برابر به آنها تردید اندکی وجود دارد - دسترسی برابر به خدمات آموزش پایه و سلامت، موضوع مهمی به ‌شمار می‌رود.

لایه دوم موثر بر رفاه ‌اجتماعی محیط نهادی بخش رفاه ‌اجتماعی است، که زیرساخت‌های لازم برای سیاست‌های رفاهی کارآمد را در برمی‌گیرد. به عبارت دیگر اجرای طرح‌های رفاهی در بستری از ظرفیت‌های دولتی شکل می‌گیرد، ایجاد درآمد پایدار برای اجرای طرح‌های رفاهی، شناسایی گروه‌های هدف، ایجاد هماهنگی‌های اداری از جمله این موارد است. این لایه را به ‌طور کلی می‌توان در سه بخش دسته‌بندی کرد: زیرساخت‌های فناوری اطلاعات، زیرساخت‌های بودجه‌ای و زیرساخت‌های اداری.

در نهایت هسته مرکزی در لایه‌های ایجاد رفاه ‌اجتماعی، اجرای طرح‌های رفاهی کارآمد است. این طرح‌ها در دو مجموعه طرح‌های فراگیر و طرح‌های رفاهی گروه‌های هدف، طبقه‌بندی می‌شود. برخی از طرح‌ها مانند دسترسی به تسهیلات بانکی سهل‌الوصول برای همه افراد و طرح‌هایی مانند حمایت از سالمندان یا زنان یک گروه خاص را هدف قرار می‌دهد، امری ضروری است. بر این اساس باید توجه کرد که ایجاد یک نظام رفاهی کارآمد نیازمند انسجام و بهبود در تمام این سه لایه است و بدون توجه به این موضوع، امکان دستیابی به رفاه ‌اجتماعی اگر غیر‌ممکن نباشد، بسیار دشوار خواهد بود.

به‌رغم تفاوت‌ها در نگرش دولت‌ها در قلمروهای سیاسی، اجتماعی، اقتصادی، به سرانجام رساندن موضوع مبارزه با فقر، افزایش رفاه و توجه به ارتقای کیفیت زندگی همه افراد جامعه وظیفه‌‎ای است که همه دولت‌ها برای خود قائل هستند. در این میان در شرایطی که دولت از مزیت تولید ناخالص داخلی بالا و منابع گسترده محروم است، به ‌دلیل تحمیل تحریم‌ها و اثرات آن بر اقتصاد کلان و شاخص‌های رفاهی با تنگناها و محدودیت‌های مضاعفی روبه‌رو است‌.

کمبود منابع و سرمایه‌گذاری کم در حمایت و تامین ‌اجتماعی با چالش در پوشش، جامعیت و کفایت سیستم‌های حمایت اجتماعی همراه‌ است. برای نمونه نسبت حمایت اجتماعی به تولید ناخالص داخلی (به استثنای سلامت) در کشورهای با درآمد بالا به ‌طور متوسط ۱۶.۴ درصد یا دو برابر کشورهای با درآمد متوسط رو به بالا (که ۸ درصد هزینه می‌کنند) 6 برابر بیشتر از کشورهایی با درآمد متوسط رو به پایین (۲.۵ درصد) و 15 برابر بیشتر از کشورهای کم‌درآمد (۱.۱ درصد) است.

سوال مهم آن است که در این شرایط برای جلوگیری از تشدید فقر و نابرابری و توزیع آن در مناطق مختلف کشور چه سیاست‌ها و تدابیری باید اندیشیده شود و کدام راهکارهای رفاهی باید مورد توجه سیاستگذاران و تصمیم‌گیران باشد؟ در این چارچوب نکاتی قابل تامل است:

تدوین برنامه جامع تحقق سیاست‌های کلی تامین‌اجتماعی

اجرای سیاست‌های رفاهی باید دربرگیرنده اصول، مبانی و ساز و کارهای مختلف باشد که در یک رویکرد سیستمی همه اجزای آن در یک نظام جامع‌نگر قرار بگیرند. یکپارچگی و پایداری سیاست‌ها بسیار حائز اهمیت است؛ چرا که تنها با اتخاذ و اجرای سیاست‌های یکپارچه و مستمر می‌توان کاهش فقر و نابرابری را به دست آورد.

در این راستا مهم‌ترین اقدام در شرایط فعلی تدوین برنامه جامع تحقق سیاست‌های کلی تامین‌اجتماعی، شامل لوایح، تصویب مقررات و اقدامات اجرایی است. در فروردین ماه ۱۴۰۱ مقام معظم رهبری ضمن ابلاغ سیاست‌های کلی تامین‌اجتماعی، تاکید کردند برنامه جامع برای تحقق این سیاست‌ها باید در مدت شش ماه آماده و ارائه شود. در اهمیت لزوم تدوین برنامه جامع تامین ‌اجتماعی ذکر این نکته ضروری است که موضوع نظام تامین ‌اجتماعی در دهه‌های گذشته و حال حاضر از مقولات مهم و کلیدی کشور بوده است. اگر بپذیریم فقر و نابرابری همچون نمِ پای پِی حکومت‌ها است و مانند موریانه به جان حکومت‌ها می‌افتد و می‌تواند یک‌باره سقف را بر سر نظام سیاسی کشور خراب کند؛ آنگاه باید ذیل این سیاست‌های کلی تامین‌اجتماعی همه ظرفیت‌های کشور برای مبارزه با فقر و نابرابری بسیج شوند.

واقعیت این است که به گواه بسیاری صاحب‌نظران اجتماعی و اقتصادی فقر، چندبعدی (درآمد و معیشت، مسکن، آموزش، بهداشت و...) و یک ناهنجاری هم‌افزاست؛ یعنی فقر باعث عقب ماندگی و پسرفت، فساد، ناکارآمدی، فروپاشی دانش و مشکلات غامض سیاسی اقتصادی اجتماعی وفرهنگی عظیم می‌شود و همین مولفه‌ها خود موجد گسترش و تعمیق فقر می‌شوند‌؛ به همین سبب مبارزه جدی با فقر نیازمند سیاستگذاری کارآمد، یکپارچگی ساختار رفاه و تامین ‌اجتماعی، بسیج همه امکانات و ظرفیت‌ها، گفتمان فراگیر و ایجاد یک ائتلاف بزرگ فراگیر فی مابین همه نیروهای موثر و تاثیرگذار است.

با این نگاه به پدیده فقر و آثار متنوع آن و تأثیر جدی نظام تامین‌اجتماعی بر فقر باید اذعان کرد که کشور ما امروز بیش از هر زمان دیگر به ایجاد نظام متمرکز تامین ‌اجتماعی برای همه و تحقق ضرورت‌های حرکت در مسیر آن نیازمند است.

نکته دیگری که باید به آن اشاره شود این است که اگر فرآیند تدوین این سیاست‌های مشارکت‌محور و در مشورت با طیف گسترده‌ای از نخبگان کارشناسان و صاحبنظران حوزه رفاه و تامین‌اجتماعی حاصل شود خود باعث افزایش سرمایه اجتماعی دولت و ارتقای امید و اعتماد اجتماعی است .

ضرورت استفاده سیاستی از پایگاه رفاه ایرانیان

آنچه از شواهد، آمارها و اطلاعات موجود برمی‌آید، نشان می‌دهد که در طول دهه‌های اخیر، گام‌های مهم، موثر و موفقی در جهت کاهش فقر و افزایش رفاه خانوارهای ایرانی برداشته شده است. شاخص‌های مختلف رفاهی مانند سطح سواد، امید به زندگی، کاهش مرگ و میر نوزادان و مادران، طول عمر زنان و... همگی با رشد قابل ملاحظه همراه بوده‌اند و تردیدی نیست که این رشد، نقش مهمی در افزایش سطح رفاه خانوارها داشته است. با این حال آنجا که سخن از فقر درآمدی به میان می‌آید، راه زیادی تا رسیدن به نقطه مطلوب وجود دارد و با توجه به عوامل مختلف از جمله شرایط اقتصاد کلان، تولید داخلی، بیکاری و تورم و نیز برخی ناکارآمدی‌های ساختاری در حوزه رفاه، مسیر طی شده نیازمند بازنگری به نظر می‌رسد.

از جمله عوامل موثر بر عدم کارآمدی کافی نظام رفاه ‌اجتماعی در دهه‌های گذشته، عدم دسترسی به هنگام و کافی به اطلاعات خانوارهای محروم و فقیر بوده است. به عبارت دیگر، برای سال‌های زیادی اطلاع دقیقی از تعداد فقرا در کشور، میزان درآمد و دارایی‌های آنان، وضعیت اشتغال و برخورداری یا عدم برخورداری آنها از بیمه اجتماعی و سلامت و اطلاعات جمعیت‌شناختی آنان مانند جنسیت، سرپرست خانوار، سن اعضا و سرپرست یا بعد خانوارها وجود نداشت. ضعف در پایگاه‌های اطلاعاتی در دهه‌های گذشته سبب شده بود که سیاست‌های کاهش فقر، به صورت غیر‌هدفمند اجرا شوند. برای مثال این امر موجب شده بود، از یک‌سو برخی از خانوارهایی مورد حمایت قرار بگیرند که واقعا نیازمند نیستند و از سوی دیگر، بسیاری از خانوارهای نیازمند، به دلیل عدم شناسایی در فهرست دریافت‌کنندگان حمایت قرار نگیرند. این امر علاوه بر اینکه موجب بی‌اثر شدن سیاست‌های کاهش فقر و حمایت اجتماعی می‌شود، پیامدهایی چون هدر‌رفت بودجه، افزایش نقدینگی و افزایش تورم را در پی دارد که در یک چرخه مجدد به فقیرتر شدن فقرا منجر می‌شود.

به این منظور، در سال ۱۳۹۷ «پایگاه اطلاعات رفاه ایرانیان» راه‌اندازی شد که یک دستاورد مهم در راستای اجرای بهینه و هدفمند سیاست‌های کاهش فقر تلقی می‌شود. این پایگاه، اطلاعات بیش از ۲۴ میلیون خانوار یارانه‌بگیر در کشور را در خود ذخیره کرده است و با توجه به اینکه این اطلاعات بر اساس کدملی و داده‌های ثبتی افراد سازماندهی شده است، از دقت بالایی برخوردار بوده و مبنای مهمی برای تصمیم‌گیری در حوزه رفاه و تأمین اجتماعی محسوب می‌شود.

مبتنی بر این پایگاه اطلس رفاه ایرانیان با استفاده از تجمیع اطلاعات در سطح شهرستان‌ها و استان‌های کشور تدوین شد تا تصویری از وضعیت استان‌ها و شهرستان‌ها و مقایسه آنها با سایر مناطق ارائه کند، تا عصای دست برنامه‌ریزان و تصمیم‌گیران در سطوح مختلف ملی، استانی و شهرستانی باشد.

چند نکته دیگر

با تاکید بر این نکته که وجود یک پایگاه اطلاعاتی برای شناسایی وضعیت رفاه و فقر خانوارهای کشور، یک امر ضروری است اما به تنهایی کافی نیست و تنها می‌توان آن را به مثابه ابزاری مفید و ضروری برای بهبود سیاستگذاری اجتماعی در کشور در نظر گرفت؛ باید متذکر شوم آنچه تفاوت‌های واقعی در حوزه سیاستگذاری رفاه ‌اجتماعی را رقم می‌زند، استفاده هوشمندانه از این ابزار و تلاش و کوشش بی‌وقفه برای کاهش فقر و نابرابری در کشور و رقم خوردن آینده‌ای روشن‌تر برای فرزندان این مرز و بوم است.

تمرکز سیاست‌های حمایتی باید بر محروم‌ترین افراد بر اساس نقشه فقر و بیکاری کشور و همچنین بر موارد با ضریب تاثیرگذاری بالاتر قرار بگیرد. پایگاه رفاه ایرانیان این امکان را فراهم می‌کند که مناطق با ضریب محرومیت بالا و فقرای بیشتر را شناسایی و سیاست‌های رفاهی و حمایتی را در آن مناطق متمرکز کنند.

باید عوامل اصلی تولید فقر یعنی تورم و گرانی مهار شوند. نمی‌توان از یک‌سو ماشین تولید فقر و نابرابری و آسیب‌های اجتماعی به حرکت خود ادامه بدهد و سیاستگذاری موفق در مقابله با فقر و نابرابری داشت. بر این اساس باید نقش و جایگاه شورای عالی رفاه و تامین ‌اجتماعی به عنوان مرجع هماهنگی و اتخاذ تصمیمات و مصوبات در چارچوب سیاست‌های کلی نظام تقویت شود. نقش این شورا در بررسی، اصلاح و تایید بودجه سالانه فصل رفاه و تامین ‌اجتماعی تقویت شود.

در تبصره ۲ ماده ۱ و ماده ۸ قانون ساختار نظام جامع رفاه و تامین اجتماعی بیان و تاکید شده است که از اقداماتی که سطح رفاهی کشور را کاهش‌ می‌دهد، باید خودداری شود. لذا ساز و کار مناسب برای ایفای این نقش توسط وزارت تعاون کار و رفاه ‌اجتماعی باید مهیا شود. توجه به تدوین پیوست‌های ضدتورمی برای قوانین، سیاست‌ها و برنامه‌ها که مورد تاکید مسوولان عالیرتبه کشوری هم بوده است و در جزو ۵ بند ۵ سیاست‌های کلی تامین ‌اجتماعی نیز به آن اشاره شده است می‌تواند در زمره راهکارهای قابل تامل برای مبارزه با گرانی و تورم به شمار برود.

توجه و تمرکز سیاست‌های رفاهی به برنامه اشتغال عمومی توصیه سیاستی مهم دیگری است که می‌تواند محل توجه باشد. اشتغال عمومی با هدف تامین اشتغال موقت و ایجاد تحرک در اقتصاد می‌تواند بر انسجام اجتماعی بیفزاید و گسترش عدالت و حمایت از فقرا را به ‌دنبال داشته باشد. کاهش نابرابری‌های منطقه‌ای همراه با حفظ محیط‌زیست و با مشارکت مردم در فرآیند توسعه مناطق محروم و گسترش سطح اشتغال و درآمد در این مناطق و افزایش گرایش بخش خصوصی به سرمایه‌گذاری در این مناطق از دیگر مزایای گسترش اشتغال عمومی است.

شاغلان برنامه‌های اشتغال عمومی می‌توانند در انواع فعالیت‌های مولد نظیر زه‌کشی زمین‌های کشاورزی، اصلاح باغ‌ها، اصلاح خاک، نگهداری و نظافت مکان‌های عمومی، ایجاد و نگهداری از مهمان‌سراها، شبکه آبرسانی، سیستم فاضلاب، واحدهای مسکونی، جاده، راه‌آهن، سدهای کوچک خاکی، درمانگاه، مهدکودک، مراکز نگهداری از سالخوردگان، مکان‌های تفریحی و جاذبه‌های گردشگری، برنامه‌های حفظ محیط‌زیست از جمله جنگل‌زایی، تثبیت شن‌های روان، پاک‌سازی بستر رودخانه‌ها و کنترل مواد آلاینده مشارکت کنند. بخش بزرگی از این فعالیت‌های کاربر، به سرمایه و آموزش کمی نیاز دارد. با اجرای این طرح‌ها زیرساخت‌های فیزیکی بهبود می‌یابد و صدها هزار نفر فرصت می‌یابند تا در تسریع آهنگ رشد اقتصادی و ارتقای سطح رفاه جامعه مشارکت داشته باشند.

در این میان توجه به برخی از الزامات اساسی برای موفقیت سیاست‌های رفاهی هم مهم است؛ ازجمله رویکرد و گفتمان حاکم بر سیاست‌های رفاهی باید مبتنی بر تعهد و وظیفه دولت باشد نه نگاه صدقه‌ای و ترحم‌انگیز به مردم؛ شکل‌گیری گفت‌وگوی اجتماعی و ایجاد تفاهم بین نهاد دولت، کنشگران مدنی، دانشگاهی و مردم به عنوان جامعه هدف یک ضرورت مهم برای افزایش شانس موفقیت سیاست‌های رفاهی مدنظر باشد. ارتقا و افزایش سرمایه و اعتماد اجتماعی دیگر الزام با اهمیتی است که برای پیشبرد سیاست‌های رفاهی باید محقق شود. مقابله با تعارض منافع گروه‌های ذی‌نفوذ و ایجاد شفافیت در عرصه‌های مختلف از تعیین هدف تا تصویب و تخصیص بودجه تا پایش و ارزیابی دیگر الزامی است که سیاست‌های رفاهی برای موفقیت به آن نیازمند هستند.